« Le Gouvernement prend acte de la décision du tribunal administratif relative au non-respect du premier budget carbone de la Stratégie Nationale Bas Carbone pour la période 2015/2018 ».
C’est en ces termes que le Ministère de la Transition écologique a réagi au jugement avant-dire droit du Tribunal administratif de Paris en date du 3 février 2021 [1] [2].
Cette affaire fortement médiatisée et relayée sur les réseaux sociaux sous le nom « l’affaire du siècle » a été initiée par l’association « Notre affaire à Tous », à l’origine spécialement créée pour porter un contentieux climatique à l’encontre de l’Etat français. Les vingt-trois pages de résumé de la procédure et des prétentions des parties témoignent de la complexité de l’affaire de sorte qu’on tachera d’en retracer synthétiquement l’issue.
Le 17 décembre 2018, les associations Oxfam France, Notre Affaire A Tous Greenpeace France et la Fondation pour la Nature et l’Homme ont demandé au Premier ministre, au ministre de la transition écologique et solidaire et à la quasi-totalité des autres ministères de réparer, d’une part, les préjudices moral et écologique résultant des carences de l’Etat en matière de lutte contre le changement climatique et d’autre part, de mettre sans délai un terme à l’ensemble de ces carences en prenant toute mesure utile pour que soit atteinte l’objectif de 1,5C° d’élévation moyenne de la température, conformément à ce que prévoit l’accord de Paris sur le climat.
Cette demande ayant été rejetée par un courrier du 15 février 2019, le contentieux est lié et les associations ont donc formé un recours de plein contentieux devant le Tribunal administratif de Paris.
Celles-ci reprennent en substance les demandes qu’elles ont formulées auprès du Premier ministre et des autres ministères et demandent alors la réparation de leur préjudice moral pour un euro symbolique et du préjudice écologique subi du fait des changements climatiques pour un euro symbolique également. Elles demandent en outre que le Tribunal enjoigne à l’Etat de prendre toute mesure utile pour respecter ses engagements en matière de lutte contre le réchauffement climatique que sont le respect de l’objectif des 1.5 °C de l’Accord de Paris, des objectifs de diminution des émissions de GES, de développement des énergies renouvelables et d’efficacité énergétique fixés au niveau européen.
Le Tribunal, après avoir rejeté l’admission de certaines interventions d’associations, fait partiellement droit à la demande des associations en condamnant l’Etat à leur verser la somme d’un euro symbolique du fait du préjudice moral qu’elles ont subi.
Surtout le Tribunal caractérise la faute de l’Etat, et reconnait le préjudice écologique causé par le non-respect des engagements climatiques par celui-ci. En revanche il rejette la demande de réparation pécuniaire de ce préjudice.
Toutefois, le jugement n’est pas définitif. Il ne s’agit pour l’heure que d’un jugement avant dire-droit, dans la mesure où les juges de première instance ont décidé de prolonger l’instruction pour une durée de deux mois, afin de laisser aux associations le soin de prendre connaissance des écrits des ministères compétents qui n’avaient pas été communiqués et de déterminer les mesures que le Tribunal devrait enjoindre à l’Etat pour faire cesser ce préjudice écologique.
Toutefois, à la différence de l’affaire commune de Grande-Synthe devant le Conseil d’Etat [3], qui relève du contentieux de la légalité, il s’agit en l’espèce d’un contentieux de la responsabilité, ce qui explique que l’affaire soit portée devant le Tribunal administratif et non devant les juges du Palais-Royal en application de l’article R312-14 du Code de justice administrative.
Jugement qualifié par certains d’historique (notamment les associations ayant porté le recours), d’autres s’avèrent plus mesurés [4] voire fortement critiques [5].
En tout état de cause, tous s’accordent sur le même point : ce jugement est inédit. S’il est vrai qu’il s’agit d’un jugement avant-dire droit et qu’il convient d’être nuancé sur le résultat final de cette affaire, de nombreuses questions juridiques ont déjà été abordées par le tribunal qui seront reprises ensuite dans son jugement définitif.
Le tribunal reconnait de manière ambitieuse la responsabilité de l’Etat du fait du préjudice écologique causé par sa carence fautive dans la lutte contre les changements climatiques (I). Des problématiques fondamentales du contentieux climatique restent cependant en suspend (II).
I - L’engagement ambitieux de la responsabilité de l’Etat du fait du préjudice écologique causé par sa carence fautive dans la lutte contre les changements climatiques.
A) La caractérisation logique de la carence fautive de l’Etat.
Les associations requérantes avaient la tâche ardue de démontrer la faute de l’Etat dans la lutte contre le dérèglement climatique.
Bien entendu, la jurisprudence considère qu’une abstention peut constituer une faute [6].
Mais si la communauté scientifique s’attache depuis longue date à démontrer l’insuffisance des mesures prises par les gouvernements successifs pour réduire les émissions de GES et contenir le réchauffement climatique, la démonstration juridique constitue une étape de toute autre nature. Il convient en effet, selon la traditionnelle définition du professeur Planiol de démontrer « le manquement à une obligation préexistante » pour qualifier la faute. Or les engagements internationaux et les objectifs programmatiques ont été pendant longtemps considérés comme non-directement contraignants mais relevant plutôt de trajectoire politique à suivre.
La responsabilité n’était donc pas juridique mais plutôt politique, ou stratégique.
Pourtant, et grâce au droit de l’Union européenne, s’est développé un réel contentieux de la faute en matière environnementale : en témoignent diverses affaires concernant la prolifération des algues vertes en Bretagne [7], la carence de protection de l’ours dans les Pyrénées [8] ou encore en matière de pollution atmosphérique [9].
La matière climatique, bien que récente n’échappe pas à ce mouvement de judiciarisation. L’affaire Urgenda a résonné (ou devrions-nous dire raisonné ?) dans le monde entier, la Cour Suprême des Pays-Bas ayant confirmé l’injonction faite à l’Etat de revoir sa stratégie de réduction des émissions de GES. En France, l’Etat a par exemple été condamné à prendre des mesures pour respecter les seuils de pollution atmosphérique sous peine d’astreinte de 10 millions d’euros par semestre [10]. Nul doute qu’à l’image des personnes victimes des particules fines, l’Etat retient aussi son souffle dans l’affaire Grande-Synthe encore en instance.
En l’espèce, le tribunal administratif a caractérisé la faute de l’Etat en ce qu’il n’avait pas respecté le « budget carbone » qu’il s’était imposé sur la période 2015-2018. Les articles L100-4 du Code de l’énergie et L222-1 du Code de l’environnement obligent en effet l’Etat à établir une stratégie nationale bas carbone (SNBC). Cette stratégie prend la forme d’objectifs carbone que le gouvernement fixe lui-même et qu’il s’engage juridiquement à respecter. Les juges du tribunal administratif de Paris ont donc relevé que les objectifs fixés pour la période 2015-2018 n’ont pas été respectés de sorte que l’Etat a commis une faute.
En ce sens, le jugement fait écho à l’affaire Commune de Grande-Synthe par laquelle le Conseil d’Etat s’est déclaré compétent pour contrôler la stratégie gouvernementale de réduction des émissions de gaz à effet de serre par rapport aux objectifs qu’il s’est lui-même assigné, à la lumière de l’accord de Paris.
Le Tribunal est ensuite amené à statuer sur le préjudice écologique subi.
B) La reconnaissance inédite du préjudice écologique du fait des changements climatiques.
Le préjudice écologique est une notion nouvelle de la responsabilité qui sort de la logique anthropocentrée de celle-ci. Ainsi, ce n’est pas la réparation de l’individu-victime qui est visée mais celle de l’environnement dans ses fonctions écologiques.
Le préjudice écologique a été reconnu pour la première fois par la cour de cassation dans l’affaire Erika [11], puis inséré à l’article 1246 du Code civil par la loi biodiversité du 8 août 2016.
Cet article 1246 du Code civil dispose que : « Toute personne responsable d’un préjudice écologique est tenue de le réparer ». En vertu de l’article 1247 du même code, le préjudice écologique consiste en
« une atteinte non négligeable aux éléments ou aux fonctions des écosystèmes ou aux bénéfices collectifs tirés par l’homme de l’environnement ».
Appliqué à plusieurs reprises par les juridictions judiciaires, ce préjudice a également été reconnu au niveau international par la Cour Internationale de Justice [12]. Le Conseil constitutionnel a quant à lui déclaré conforme à la Charte de l’environnement l’article 1247 [13].
Le juge administratif n’a en revanche jamais reconnu le préjudice écologique. Jusqu’ici, le Conseil d’Etat s’est toujours refusé de l’appliquer [14], mais n’a pas encore eu l’occasion de se prononcer depuis l’entrée en vigueur de la loi du 8 août 2016. Le jugement avant dire droit du Tribunal administratif de Paris est donc en ce sens inédit, puisqu’il applique pour la première fois le préjudice écologique dans une instance en matière administrative.
Mais ce qui est encore plus remarquable c’est que le préjudice écologique est caractérisé par le phénomène global que constituent les changements climatiques. A ce titre les juges mettent en exergue le constat scientifique au niveau international :
« l’augmentation constante de la température globale moyenne de la Terre (…) a déjà provoqué notamment l’accélération de la fonte des glaces continentales et du pergélisol et le réchauffement des océans, qui ont pour conséquence l’élévation du niveau de la mer, qui est en voie d’accélération. Ce dernier phénomène se combine avec l’augmentation, en fréquence et en gravité, des phénomènes climatiques extrêmes, l’acidification des océans et l’atteinte des écosystèmes, qui ont des conséquences graves et irréversibles sur les activités humaines telles que la pêche et les cultures, ainsi que sur les ressources en eau, et entraînent des risques croissants d’insécurité alimentaire et de dégradation des ressources en eau, de la santé humaine et de la croissance économique ».
On peut toutefois s’interroger sur cette reconnaissance aussi ambitieuse : si rien ne semble faire obstacle à ce que le dérèglement climatique entre dans le champ d’application de l’article 1247 du Code civil, ne peut-on pas affirmer que le dérèglement climatique constitue en réalité plutôt des préjudices écologiques multiples ? Cette question n’est pas sans intérêt puisqu’elle conditionne la réparation du préjudice subi.
En tout état de cause, ce jugement soulève encore de nombreuses problématiques non encore résolues.
II- Les problématiques fondamentales du contentieux climatique encore en suspend.
A) L’épineuse question du lien de causalité partiellement résolue.
La question du lien de causalité est ce qui a longtemps été décrit par la doctrine comme le facteur le plus dissuasif du contentieux de la responsabilité en matière climatique. En effet, l’essence-même de ce contentieux étant d’être global, il est difficile de faire usage des traditionnels mécanismes de la responsabilité pour obtenir réparation des dommages causés.
Ainsi, la professeure Mireille Bacache a pu affirmer que la causalité apparaissait « fractionnée et plurielle » [15]. Claire Portier a pu, quant à elle, relever que
« la causalité constitue, au sens propre comme au sens imagé, le cœur du problème de responsabilité. […] Elle impose l’établissement d’un triple lien reliant d’abord les activités humaines et le réchauffement climatique, attribuant ensuite le second à la réalisation d’évènements climatiques et unissant enfin ces derniers à la réalisation des dommages allégués » [16].
La jurisprudence ne peut que confirmer ces raisonnements. A plusieurs reprises, le juge administratif a pu caractériser la faute de l’Etat mais rejeter les conclusions indemnitaires en ce que les requérants n’établissaient pas que les maladies respiratoires dont ils souffraient trouvaient leur cause directe dans le dépassement de seuils de pollution atmosphérique [17]. Cette question ne cesse de prendre de l’ampleur et une Cour a récemment posé une question préjudicielle à la Cour de Justice de l’Union portant sur les modalités d’indemnisation des victimes de ces pollutions en cas de méconnaissance de la directive de 2008 sur la qualité de l’air [18].
Pour autant, dans l’affaire commentée, le Tribunal, par le truchement des crédits carbone a établi un lien de causalité entre le dépassement passé des crédits carbone et l’aggravation pour le futur des émissions de gaz à effet de serre. il relève en effet que
« la France a substantiellement dépassé, de 3,5%, le premier budget carbone qu’elle s’était assignée, soit environ 61 Mt CO2eq par an, réalisant une baisse moyenne de ses émissions de 1,1% par an alors que le budget fixé imposait une réduction […] de 1,9% par an » [19].
Mais cela n’aura pas échappé aux lecteurs attentifs : le tribunal a rejeté le lien de causalité entre l’absence d’atteinte des objectifs en matière d’efficacité énergétique (§25 du jugement) et de production d’énergies renouvelables (§28 du jugement) et l’aggravation des émissions de GES, en jugeant notamment que les politiques étant sectorielles, elles ne suffiraient pas à elles seules à régler le problème. Le lien de causalité est donc jugé insuffisamment direct, quand bien même l’écart entre les objectifs et les réalisations concrètes de ceux-ci sont démontrés par les associations.
L’on assiste certainement aux limites des pouvoirs du juge qui entend laisser toute sa place au politique et à la mise en œuvre du principe d’intégration en mobilisant l’ensemble des politiques publiques.
Le jugement de l’affaire du siècle nous permet aussi de saisir l’importance de l’enjeu plus large de l’évaluation des politiques publiques en matière environnementale, laquelle est indispensable pour le succès de la lutte contre le dérèglement climatique et peut être utilement portée devant le juge pour faciliter son travail.
C’est bien grâce aux différents travaux d’organismes comme le Haut conseil pour le climat ou le Centre interprofessionnel technique d’études de la pollution que le Tribunal a pu concrétiser juridiquement un lien de causalité établi scientifiquement.
B) Les contours encore incertains du préjudice écologique et de sa réparation.
Le Tribunal a classiquement décidé d’allouer la somme d’un euro symbolique aux associations requérantes à titre de préjudice moral. De telles indemnisations ne sont pas nouvelles [20], et peuvent être prononcées conformément à l’article L142-1 du Code de l’environnement à condition de démontrer le lien entre les statuts de l’association et le préjudice subi [21]. Surtout, le préjudice moral doit être distingué du préjudice écologique au sens de l’article 1246 du Code civil qui correspond au dommage qu’a subi en lui-même l’environnement.
Le Tribunal rappelle tout d’abord qu’aux termes de l’article 1249 du Code civil la réparation du préjudice écologique se fait par priorité en nature. Il rejette ainsi les conclusions des associations tendant à obtenir une indemnisation pécuniaire, faute pour elle de démontrer l’impossibilité de réparation en nature (§35,36,37). Le juge suit ici à la lettre l’article 1249 du Code civil.
Tout l’enjeu de l’affaire réside alors dans la réparation en nature. L’on sait que même en matière de plein contentieux, le juge s’est octroyé lui-même un pouvoir d’injonction pour faire cesser un dommage en cas de faute [22]. L’obstacle ne réside donc pas dans les pouvoirs du juge.
Ce sont bien les modalités concrètes de réparation du préjudice lié à l’absence de lutte contre le dérèglement climatique. Les requérants n’ont pas réussi à démontrer les contours du préjudice écologique de manière suffisamment précise. Or, l’on ne peut réparer que ce que l’on sait avoir au préalable dégradé. Les associations ont peut-être alors négligé la caractérisation précise du préjudice écologique ainsi que les mesures réparatrices s’imposant. C’est ce qui explique, en sus de l’attente de la décision finale de l’affaire Grande-Synthe, que le tribunal ait décidé de sursoir à statuer et de prolonger l’instruction.
On ne peut toutefois pas réellement rejeter la faute sur les associations car la question de la réparation du dommage lié au dérèglement climatique apparait difficile à mettre en œuvre concrètement. Une telle réparation est plus aisée lorsqu’il s’agit de dommages ponctuels comme une pollution marine par exemple.
Mais le phénomène global de dérèglement climatique a des conséquences multiples de sorte que l’on peut alors s’interroger sur la pertinence du contentieux indemnitaire dans cette affaire. Le contentieux de l’excès de pouvoir n’est-il pas le plus approprié pour contraindre l’Etat à agir pour l’avenir ? S’il apparait légitime de penser qu’il vaut mieux prévenir que guérir, il apparait tout aussi injuste que l’Etat n’ait pas à réparer les dommages causés à l’environnement dont il est partiellement responsable. N’est ce pas pourtant cela aussi la justice climatique ?
En tout état de cause, l’Etat paye déjà ces frais. Le coût de l’absence de lutte contre le dérèglement climatique se fait ressentir chaque jour. En prenant en compte l’ensemble des conséquences directes et indirectes telles que l’aggravation des catastrophes naturelles, les déplacements de population, le recul du littoral, les pénuries énergétiques liées aux sources fossiles, l’accroissement des risques épidémiques dont nous faisons les frais, ou encore l’intensification des conflits politiques dans les pays instables, la somme grimpe. Selon les sources elles peuvent être chiffrées à plusieurs milliards d’euros par an [23].
Le jugement final du Tribunal se fait donc attendre avec impatience, de même que la décision Grande-Synthe du Conseil d’Etat qui devrait être rendue très prochainement.
Affaires à suivre.
