L’affaire du siècle, l’Etat définitivement condamné.

Par un jugement du 3 février 2021, le Tribunal administratif de Paris reconnaissait la responsabilité de l’Etat du fait de ses manquements dans la lutte contre le réchauffement climatique.
Pour autant, cette décision n’était que provisoire, le juge administratif ayant demandé un supplément d’instruction avant de statuer sur l’évaluation et les modalités de réparation concrètes de ce préjudice.

Le 14 octobre 2021, le résultat tombe... le juge administratif enjoint à l’Etat de réparer le préjudice écologique qu’il a causé correspondant à 15Mt CO2eq.

Dans cet article nous revenons sur cette affaire que certains qualifient « l’affaire du siècle ».

Face à la nécessité et à l’urgence actuelle de lutter contre le dérèglement climatique, l’Etat français a reconnu sa capacité à agir sur ce phénomène pour en limiter les causes et en atténuer les conséquences néfastes.

A cet effet l’Etat a mis en place « une stratégie nationale de développement à faible intensité de carbone, également dénommée "stratégie bas-carbone" » [1].

Par cette stratégie, l’Etat français s’est engagé à atteindre, à des échéances précises et successives, un certain nombre d’objectifs comme le démontre l’article L100-4 du Code de l’énergie dans sa rédaction issue de la loi du 8 novembre 2019 relative à l’énergie et au climat :

« Pour répondre à l’urgence écologique et climatique, la politique énergétique nationale a pour objectif de [ …] réduire les émissions de gaz à effet de serre de 40% entre 1990 et 2030 et d’atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2050 en divisant les émissions de gaz à effet de serre par un facteur supérieur à six entre 1990 et 2050. La trajectoire est précisée dans les budgets carbone mentionnés à l’article L222-1 A du Code de l’environnement ».

Ainsi, l’article 2 du décret n°2015-1491 fixe les budgets carbone de la manière suivante :
- Pour les années 2015 à 2018 : 442 Mt de CO2eq par an [2],
- Pour les années 2019 à 2023 : 399 Mt de CO2eq par an,
- Pour les années 2024 à 2028 : 358 Mt de CO2eq par an.

1. Sur le jugement du Tribunal administratif de Paris du 3 février 2021.

Pour rappel, l’article 1246 du Code civil dispose que « toute personne responsable d’un préjudice écologique est tenue de le réparer ».

Ainsi il apparaît que si l’Etat ne satisfait pas ses obligations, il peut voir sa responsabilité engagée.

C’est pourquoi, par quatre requêtes datées du 14 mars 2019, les associations de défense de l’environnement Oxfam France, Notre Affaire à tous, Fondation pour la Nature et l’Homme et Greenpeace France ont saisi le Tribunal administratif de Paris afin que celui-ci enjoigne à l’Etat d’adopter toutes les mesures nécessaires pour réparer le préjudice écologique lié au surplus d’émissions de gaz à effet de serre et de prévenir, pour l’avenir, l’aggravation du dommage.

Néanmoins, pour que la responsabilité de l’Etat français puisse être engagée, il faut, selon l’article 1246 du Code civil que 3 conditions soient remplies à savoir :
- Un manquement à une obligation préexistante (a),
- Un préjudice (b),
- Un lien de causalité entre le manquement et le préjudice causé (c).

a. L’existence d’un manquement de l’Etat à ses obligations écologiques.

Pour que l’Etat puisse voir sa responsabilité extracontractuelle engagée, celui-ci doit avoir manqué à une obligation ou devoir préexistant.

A ce titre, et comme évoqué ci-dessus, l’Etat, à travers sa politique énergétique national s’est fixé des plafonds d’émission de gaz à effet de serre à respecter.

Or, le Tribunal de Paris, dans son jugement du 3 février 2021 souligne qu’il

« ressort des rapports annuels publiés en juin 2019 et juillet 2020 par le Haut Conseil pour le climat […] et des données collectées par le Centre Interprofessionnel Technique d’Etudes de la Pollution Atmosphérique qu’au terme de la période 2015-2018, […] la France a dépassé son premier budget carbone d’environ 62 Mt CO2eq ».

Par ce constat, le Tribunal de Paris caractérise la première condition à savoir le manquement par l’Etat à ses obligations écologiques préexistantes.

b. L’existence d’un préjudice écologique.

La possibilité de demander la réparation d’un préjudice écologique pur, c’est-à-dire l’atteinte portée à la nature, indépendamment de ses répercussions sur les individus est récente [3].

Cette tardiveté s’explique par la rigidité des règles traditionnelles de la responsabilité civile.

En effet, la nature n’étant pas dotée de la personnalité juridique, personne n’était jusque là autorisée à agir en son nom.

Désormais, l’article 1248 du Code civil issue de la loi du 8 août 2016 dispose que « l’action en réparation du préjudice écologique est ouverte à toute personne ayant qualité et intérêt à agir, telle que l’Etat, l’Office français de la biodiversité, les collectivités territoriales et leurs groupements dont le territoire est concerné, ainsi que les établissements publics et les associations agréées ou créées depuis au moins cinq ans à la date d’introduction de l’instance qui ont pour objet la protection de la nature et la défense de l’environnement  ».

La possibilité d’agir en justice étant acquise, l’article 1247 du Code civil a pris le soin de définir le préjudice écologique comme l’atteinte « non négligeable aux éléments ou aux fonctions des écosystèmes ou aux bénéfices collectifs tirés par l’homme de l’environnement ».

En l’espèce, le juge administratif, s’appuyant exclusivement sur des constats scientifiques a caractérisé le préjudice de la manière suivante :

« Il résulte de l’instruction, et notamment des derniers rapports spéciaux publiés par le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), […], que l’augmentation constante de la température globale moyenne de la Terre, qui a atteint aujourd’hui 1°C par rapport à l’époque préindustrielle, est due principalement aux émissions de gaz à effet de serre d’origine anthropique.
Cette augmentation, a déjà provoqué notamment l’accélération de la fonte des glaces continentales et du pergélisol et le réchauffement des océans, qui ont pour conséquence l’élévation du niveau de la mer, qui est en voie d’accélération. Ce dernier phénomène se combine avec des phénomènes climatiques extrêmes, l’acidification des océans et l’atteinte des écosystèmes, qui ont des conséquences graves et irréversibles sur les activités humaines telles que la pêche et les cultures, ainsi que sur les ressources en eau, et entraînent des risques croissants d’insécurité alimentaire et de dégradation des ressources en eau, de la santé humaine et de la croissance économique
 ».

Cette décision est donc inédite en ce qu’elle, pour permettre d’engager la responsabilité de l’Etat se concentre sur un préjudice mondial et non simplement national.

Ainsi, et comme le ministère de la transition écologique et solidaire le soulève, comment établir un lien de causalité entre les fautes allégués et le préjudice invoqué dès lors que « la France est responsable de 1% des émissions mondiales de gaz à effet de serre » ?

c. L’existence d’un lien de causalité entre le manquement de l’Etat et le préjudice écologique.

Sur ce point, le Tribunal administratif de Paris demeure relativement discret.
D’ailleurs le terme causalité ne ressort que 4 fois dans les 38 pages du jugement dont 2 fois dans le récapitulatif des argumentations des parties.

Le juge administratif relève tout de même que « la France a substantiellement dépassé, de 3,5% le premier budget carbone […] réalisant une baisse moyenne de ses émissions de 1,1% par an alors que le budget fixé imposait une réduction de 1,9% par an ».

Il faut comprendre ici que le Tribunal administratif de Paris établi un lien de causalité entre le dépassement des budgets et l’aggravation future certaine des émissions de GES.

En effet, il considère que si l’Etat avait respecté ses objectifs, 62Mt CO2eq n’auraient pas été émis entre 2015 et 2018 !

Il découle de tout ce qui précède que, le Tribunal administratif de Paris, dans son jugement du 3 février 2021 a reconnu, de manière inédite, la responsabilité de l’Etat français pour n’avoir pas respecté ses propres objectifs fixés en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Néanmoins, il a également ordonné un supplément d’instruction avant de statuer sur l’évaluation et les modalités de réparation concrètes de ce préjudice.

C’est pourquoi ce jugement de par sa nature provisoire, a nécessairement fait appel à un second jugement, intervenu le 14 octobre 2021.

2. Sur le jugement du Tribunal administratif de Paris du 14 octobre 2021.

Le jugement définitif du Tribunal administratif de Paris du 14 octobre 2021 reprend en grande partie les solutions dégagées par le jugement provisoire du 3 février 2021.

La responsabilité extracontractuelle de l’Etat pour manquement à ses obligations en matière d’émission de gaz à effet de serre (GES) demeure.

Celle-ci est néanmoins précisée puisque le juge administratif procède au chiffrage du préjudice écologique.

C’est donc sur ce point que nous allons concentrer notre raisonnement.

A titre liminaire, il est précisé que dans sa démarche, le juge administratif évalue le préjudice au jour du jugement afin de prendre en compte les potentielles mesures prises par l’Etat.

a. La non prise en compte des dépassements des années précédents dans les budget carbone suivants.

En premier lieu, le Tribunal administratif de Paris fait le constat, en s’appuyant sur le rapport annuel publié en juin 2021 par le Haut Conseil pour le Climat « que le dépassement constaté de 62Mt CO2eq sur la période de 2015-2018, soit environ 15,5 Mt CO2eq par an, n’a pas été pris en compte dans le deuxième budget carbone ».

En effet, si celui-ci aurait ainsi dû passé de 399 Mt CO2eq par an à 383,5 Mt CO2eq par an, il a au contraire été revu à la hausse en vertu du décret du 21 avril 2020.

De la même façon, il constate que « ce dépassement n’a pas non plus été pris en compte dans le troisième budget carbone dont le plafond annuel moyen est resté stable à 359 Mt CO2eq par an ».

Ainsi, le juge administratif fait le constat que l’Etat n’a, par la suite, pris aucune mesure, officiellement, dans le but de réparer le préjudice écologique résultant de son non-respect du premier budget carbone.

b. Le respect par l’Etat des autres budgets carbone.

Bien que l’Etat n’a pas pris en compte dans les budgets carbone n°2 et n°3 le dépassement des années précédentes, le juge administratif fait le constat que les émissions des GES pour les années 2019 et 2020 sont en deçà des plafonds de sorte que le préjudice écologique a en partie été réparé.

En effet, selon le juge administratif « il résulte des données officielles du CITEPA atmosphérique que les émissions de gaz à effet de serre se sont établies, pour l’année 2019 à 436 Mt CO2eq, soit 7Mt CO2eq de moins que l’objectif fixé  ».

Sur ce point, le raisonnement du juge administratif est fort critiquable. En effet, et comme le soulignait pourtant les associations, si ce résultat est positif c’est seulement parce que l’Etat a réhaussé, a posteriori, son budget carbone, par le biais du décret du 21 avril 2020.

En effet, pour l’année 2019, l’objectif initial était de 417 Mt de CO2eq de sorte que l’Etat, était responsable au 31 décembre 2019 minuit, d’un nouveau préjudice écologique équivalant à 19 Mt CO2eq.

Une telle modification, intervenue 4 mois après la période évaluée aurait dû être sans incidence sur l’existence de ce préjudice... et encore moins permettre de réduire le précédent !

Concernant l’année 2020, le juge affirme qu’ « il résulte d’une première estimation du bilan officiel du CITEPA, dont la dernière mise à jour date du 28 juillet 2021 qu’elles devraient s’établir à 396 Mt CO2eq pour l’année 2020 soit une différence de l’ordre de 40 Mt CO2eq au regard de la part annuelle indicative fixée à 437 MT CO2eq ».

Il précise que si « cette réduction d’une ampleur inédite est liée, de façon prépondérante, aux effet de la crise sanitaire de la covid-19 qu’a connue la France au cours de l’année passée et non à une action spécifique de l’Etat, il y a néanmoins lieu de la prendre en compte en tant qu’elle permet, pour partie, de réparer le préjudice constaté ainsi que de prévenir l’aggravation du dommage ».

Cette solution s’explique aisément au vue de l’essence même de la responsabilité extracontractuelle. En effet pour reprendre un adage bien connu elle a pour but de « réparer le préjudice rien que le préjudice ».

De ce fait, quand bien même les manquements de l’employeur à ses obligations en matière d’émission de GES demeurent, le préjudice écologique diminue proportionnellement à la condamnation de l’Etat.

En conclusion, le juge administratif constate que le préjudice écologique résultant du dépassement du premier budget carbone de 62Mt CO2eq a été réparé à hauteur de 47Mt CO2eq (7 pour 2019 et 40 pour 2020) sous réserve d’un potentiel ajustement pour l’année 2020 (les chiffres n’étant pas définitifs au jour du jugement).

C’est ainsi que, le Tribunal administratif de Paris, dans son jugement du 14 octobre 2021

« enjoint au Premier ministre et aux ministres compétents de prendre toutes les mesures utiles de nature à réparer le préjudice écologique et prévenir l’aggravation des dommages à hauteur de la part non compensée d’émissions de gaz à effet de serre au titre du premier budget carbone, soit 15 Mt CO2eq, et sous réserve d’un ajustement au regard des données estimées du CITEPA au 31 janvier 2022. La réparation du préjudice devra être effective au 31 décembre 2022, au plus tard ».

Morgane PAGOT - Juriste

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Notes de l'article:

[1Article L222-1 B du Code de l’environnement.

[2Millions de tonnes équivalent de CO2.

[3Cass. Crim., 25 septembre 2012, arrêt Erika.

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