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Financement de la campagne électorale des élections européennes par les partis politiques européens et étrangers.

Par Valérie Farrugia, Avocat.

Par un très intéressant avis du 19 mars 2019 récemment publié, le Conseil d’Etat s’est prononcé sur des questions relatives au financement de la campagne électorale des prochaines élections des représentants au Parlement européen qui se dérouleront, en France, le 26 mai prochain (CE, avis consultatif, 19 mars 2019, n° 397096).

Aux termes de sa saisine du Conseil d’Etat, le Premier ministre souhaitait notamment savoir dans quelle mesure un parti politique européen et un parti politique d’un autre État membre que la France pouvaient participer financièrement ou matériellement à ladite campagne.

Avant d’examiner les réponses formulées par le Conseil d’Etat, il apparaît nécessaire de rappeler ce qu’il faut entendre par « parti politique européen ».

I. La notion de parti politique européen.

La notion de parti politique européen est apparue dans le traité sur l’Union européenne signé à Maastricht le 7 octobre 1992 et entré en vigueur le 1er novembre 1993 :

« Les partis politiques au niveau européen sont importants en tant que facteur d’intégration au sein de l’Union. Ils contribuent à la formation d’une conscience européenne et à l’expression de la volonté politique des citoyens de l’Union ». [1]

L’article 191 du Traité instituant la communauté européenne dans sa version consolidée par le traité de Nice signé le 26 février 2001 reprend les dispositions de l’article 138A précité et ajoute un alinéa selon lequel :
« Le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l’article 251, fixe le statut des partis politiques au niveau européen, et notamment les règles relatives à leur financement ». [2]

En application de cet article, le règlement (CE) n° 2004/2003 du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 a fixé le statut et les conditions de financement des partis politiques au niveau européen.

Le « parti politique européen » est notamment défini comme une alliance de partis politiques remplissant les conditions fixées par l’article 3 du règlement, à savoir :

  • avoir la personnalité juridique dans l’État membre où il a son siège ;
  • être représenté, dans au moins un quart des États membres, par des membres du Parlement européen ou dans les parlements nationaux ou régionaux ou dans les assemblées régionales, ou avoir réuni, dans au moins un quart des États membres, au moins 3% des votes exprimés dans chacun de ces États membres lors des dernières élections au Parlement européen ;
  • respecter, notamment dans son programme et par son action, les principes sur lesquels l’Union européenne est fondée, à savoir les principes de la liberté, de la démocratie, du respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ainsi que de l’État de droit ;
  • avoir participé aux élections au Parlement européen ou en avoir exprimé l’intention.

Le règlement précité de 2003 a été modifié et complété par le règlement (UE) n° 1141/2014 du 22 octobre 2014 du Parlement européen et du Conseil relatif au statut et au financement des partis politiques européens et des fondations politiques européennes.

Le « parti politique européen » est désormais défini comme « une alliance politique qui poursuit des objectifs politiques ». Par « alliance politique », il faut entendre « une coopération structurée entre partis politiques et/ou citoyens ».

Ainsi, le parti politique européen peut regrouper des personnes physiques et des partis politiques reconnus dans chaque Etat membre.

Ce règlement ajoute certaines règles en prévoyant notamment que :

  • sera créée une autorité pour les partis politiques européens et les fondations politiques européennes chargée de l’enregistrement, du contrôle et de la sanction des partis et fondations concernés ;
  • lesdits partis et fondations seront dotés de la personnalité juridique européenne et jouiront ainsi de la reconnaissance et de la capacité juridiques dans l’ensemble des États membres.

Dernièrement une décision du bureau du Parlement européen est venue fixer les modalités d’application du règlement n° 1141/2014 et déterminer les obligations à la charge des partis politiques européens qui peuvent notamment perdre leur financement à la suite d’une décision de radiation prise par l’autorité précitée.

Il ressort de ce qui précède que les partis politiques européens obéissent à des règles propres et ne doivent pas être confondus avec les partis politiques présents dans chaque Etat membre.

A la date d’aujourd’hui, dix partis politiques européens sont enregistrés :

  • Alliance of Liberals and Democrats for Europe Party ;
  • European People’s Party ;
  • Party of European Socialists ;
  • European Democratic Party ;
  • European Free Alliance ;
  • E3 Green Party ;
  • Party of Euorpean Left ;
  • Alliance of Conservatives and Reformists in Europe ;
  • European Christian Political Movement ;
  • Mouvement pour une Europe des Nations et des Libertés.

II. Un parti politique européen peut-il financer la campagne électorale des candidats se présentant aux élections européennes en France ?

Le Premier ministre souhaitait notamment savoir si les partis politiques européens mentionnés dans le traité sur l’Union européenne étaient autorisés à financer la campagne électorale menée sur le territoire français en vue de l’élection des représentants au Parlement européen dont le scrutin aura lieu le 26 mai 2019.

Après avoir répondu à cette question (A), le Conseil d’Etat est venu préciser comment, selon lui, serait contrôlé ce financement (B).

A. Un financement autorisé par les partis politiques européens de la campagne se déroulant sur le territoire français.

La question du Premier ministre était motivée par des règles françaises et européennes pouvant apparaître contradictoires.

En effet, d’un coté, les dispositions de l’alinéa 6 de l’article L. 52-8 du code électoral selon lesquelles : « aucun candidat ne peut recevoir, directement ou indirectement , pour quelque dépense que ce soit, des contributions ou aides matérielles d’un Etat étranger ou d’une personne morale de droit étranger. Il ne peut recevoir des prêts d’un Etat étranger ou d’une personne morale de droit étranger, à l’exception des établissements de crédit ou sociétés de financement mentionnés au deuxième alinéa du présent article ».

Sur ce fondement, la Cour de cassation a jugé que s’était rendu coupable de l’infraction prévue par l’article L. 113-1 du code électoral [3] , un candidat aux élections départementales qui avait accepté que sa campagne électorale soit financée par une personne morale de droit étranger, en l’espèce, une société monégasque (Cass. Crim., 30 avril 1996, pourvoi n° 94-83005).

De l’autre côté, l’article 21 du règlement (UE) n° 1141/2014 précité qui autorise les partis politiques européens à participer au financement des membres desdits partis lorsqu’ils se présentent aux élections des représentants au Parlement européen qui se tiennent dans chaque Etat membre.

Cet article intitulé « financement des campagnes menées à l’occasion des élections au Parlement européen » prévoit que :
« 1. Sous réserve du deuxième alinéa, le financement de partis politiques européens par le budget général de l’Union européenne ou par toute autre source peut servir à financer les campagnes menées par les partis politiques européens à l’occasion des élections au Parlement européen auxquelles eux-mêmes, ou leurs membres, participent, conformément à l’article 3, paragraphe 1, point d).
Conformément à l’article 8 de l’acte portant élection des représentants au Parlement européen au suffrage universel direct, le financement et l’éventuelle limitation des dépenses électorales pour tous les partis politiques, candidats et tiers en vue des élections au Parlement européen et de leur participation à celles-ci sont régis dans chaque État membre par les dispositions nationales.
2. Les dépenses liées aux campagnes visées au paragraphe 1 sont clairement indiquées en tant que telles par les partis politiques européens dans leurs états financiers annuels
 ».

Il s’agissait donc de savoir si les partis politiques européens, personnes morales de droit étranger, pouvaient financer la campagne des candidats se présentant, en France, aux élections au Parlement européen.

Dans son avis du 19 mars 2019, le Conseil d’Etat a répondu par l’affirmative en se fondant sur le principe de primauté des dispositions supranationales qui s’imposent à la réglementation nationale [4].

B. Le contrôle du financement accordé par les partis politiques européens.

Le Conseil d’Etat a précisé quel traitement devait être réservé à ce financement étranger d’une campagne électorale se déroulant sur le territoire national.

En application de l’article L. 52-12 du code électoral, ces contributions étrangères devront être intégrées dans les comptes de campagne du candidat tête de liste.

Lors des élections nationales, seule la Commission Nationale des Comptes de Campagne et des Financements Politiques (CNCCFP, ci-après), instituée par l’article L. 52-14 du code électoral, est compétente pour contrôler les comptes de campagnes des candidats et, ainsi, les valider, les réformer ou les rejeter.

Dans son avis du 19 mars 2019, le Conseil d’Etat précise que lors des élections européennes, le contrôle des contributions accordées par un parti politique européen donnera lieu à un examen conjoint de la CNCCFP et de l’autorité pour les partis politiques européens et les fondations politiques européennes créée par le règlement (UE) du 22 octobre 2014.

Il s’est fondé sur le premier paragraphe de l’article 24 dudit règlement selon lequel :
« Le contrôle du respect, par les partis politiques européens et les fondations politiques européennes, des obligations établies par le présent règlement est exercé, de façon coopérative, par l’Autorité, l’ordonnateur du Parlement européen et les États membres compétents ».

Reste à savoir ce qu’il en sera si ces deux autorités ont un avis qui diverge. Appartiendra-t-il au seul juge national, en l’espèce le Conseil d’Etat, de trancher le différend ou faudra-t-il également solliciter l’avis de la CJCE compétente pour connaitre des décisions de l’autorité européenne ? [5]

Il est, toutefois, probable que la CNCCFP s’en remettent à l’avis de l’autorité européenne sur la question du financement accordé par un parti politique européen au regard des textes européens.

III. Un parti politique d’une autre Etat membre peut-il financer la campagne électorale des candidats se présentant aux élections européennes en France ?

Sans surprise, le Conseil d’Etat a, dans son avis du 19 mars 2019, répondu à cette question par la négative.

En effet, un parti politique étranger qui n’est pas un parti politique européen au sens de la réglementation européenne précitée tombe sous le coup de l’interdiction prévue par l’alinéa 6 de l’article L. 52-8 du code électoral.

Le Conseil d’Etat a pris soin de préciser que, dans une telle hypothèse, ces contributions devront être facturées par le parti politique étranger et la dépense correspondante devra être intégrée au compte de campagne du candidat tête de la liste qui en a été le bénéficiaire.

La CNCCFP sera alors seule compétente pour déterminer si ledit compte doit être réformé ou rejeté en fonction du montant de la contribution irrégulièrement perçue.

En cas de dépassement des dépenses électorales, saisi en ce sens par la CNCCFP, le juge électoral, à savoir le Conseil d’Etat pour les élections européennes, pourra prononcer l’inéligibilité du candidat. [6]

Une même sanction pourra être prononcée si ledit compte a été rejeté en cas de volonté de fraude ou de manquement d’une particulière gravité aux règles relatives au financement des campagnes électorales. [7]

Dans la seconde des deux hypothèses susvisées, les deux conditions cumulatives suivantes doivent être réunies :

  • d’une part, l’irrégularité doit concerner une règle substantielle relative au financement des campagnes électorales ;
  • d’autre part, ce manquement doit présenter un caractère délibéré et être d’une particulière gravité.

Dans sa décision « Elections régionales Ile-de-France », le Conseil d’Etat a jugé qu’il n’y avait pas de manquement d’une particulière gravité alors que le compte de campagne avait été entaché dans des proportions importantes :
« M. H doit être regardé comme ayant bénéficié, pour le financement de la campagne électorale de la liste qu’il conduisait, d’un concours financier de la région d’Ile-de-France, pour une somme d’environ 1.500.000 euros représentant 45 % du plafond des dépenses électorales ; qu’il a ainsi méconnu les dispositions de l’article L. 52-8 du code électoral  ».

Toutefois, la Haute juridiction a considéré qu’il n’y avait pas eu de manquement d’une particulière gravité dès lors que le candidat :
« pouvait raisonnablement ignorer, à la date où ce manquement a été commis, que les campagnes de communication organisées par la région d’Ile-de-France constituaient, alors même que des opérations similaires avaient été menées les années antérieures et que le contenu des messages diffusés était dépourvu de toute référence aux élections des 14 et 21 mars 2010, des campagnes de promotion publicitaire au sens du second alinéa de l’article L. 52-1 du code électoral et que les dépenses exposées constituaient, dès lors, une participation de la région au financement de la campagne de la liste qu’il conduisait […]
En outre, les campagnes de promotion publicitaire litigieuses ne peuvent être regardées, eu égard notamment à la date à laquelle elles se sont déroulées, comme ayant été de nature à porter atteinte, de manière sensible, à l’égalité entre les candidats
 » (CE, Ass., 4 juillet 2011, Elect. rég. Ile-de-France, req. n° 338033, Rec.).

En l’espèce, l’éventuelle inéligibilité s’appréciera au regard du montant en jeu, étant précisé que le plafond des dépenses électorales pour une liste de candidats est fixé à 9.200.000€. [8]

Certaine clémence compte tenu du fait que son avis date du 19 mars 2019 et est donc relativement récent.

Cet avis ne figure d’ailleurs pas dans la version, du 12 décembre 2018, du memento rédigé par le ministère de l’intérieur à l’usage des candidats à l’élection des représentants au Parlement européen.

En revanche, il a donné lieu à une modification du guide du candidat et du mandataire rédigé par la CNCCFP en vue des élections européennes.

Les mandataires financiers des candidats devront donc se montrer attentifs à cette question de financement afin d’éviter tout risque de réformation voire de rejet des comptes de campagne des candidats concernés.

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Notes :

[1Art. 138A du traité de Maastricht.

[2Ces dispositions ont été reprises par les articles 10§4 du traité sur l’Union Européenne et 224 du traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne dans leurs versions consolidées signées à Lisbonne en 2009.

[3« Sera puni de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 € d’amende tout candidat, en cas de scrutin uninominal ou binominal, ou tout candidat tête de liste, en cas de scrutin de liste, qui : […]. 2° Aura accepté des fonds en violation des articles L. 52-7-1, L. 52-8 ou L. 308-1 »

[4En application de l’article 288 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, le règlement UE est directement applicable dans tous les Etats membres.

[5Art. 6-11 du règlement (UE) n° 1141/2014 du 22 octobre 2014 du Parlement européen et du Conseil relatif au statut et au financement des partis politiques européens et des fondations politiques européennes.

[6Art. L. 118-3 alinéa 1 du code électoral.

[7Art. L. 118-3 alinéa 3 du code électoral.

[8Art. 19-1 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l’élection des représentants au Parlement européen modifié par la loi n° 2018-509 du 25 juin 2018 relative à l’élection des représentants au Parlement européen.