Fonctionnaires et agents contractuels en arrêt maladie : exercez votre droit à congés !

Le fonctionnaire ou l’agent non titulaire, placés en arrêt maladie, continuent à cumuler des jours de congés annuels. Si le lien avec l’administration est rompu sans qu’ils n’aient pu bénéficier de ces jours, le Conseil d’État vient enfin de confirmer la possibilité d’en demander l’indemnisation à l’employeur.

Le principe veut que tout fonctionnaire en activité ait droit à un congé annuel avec traitement [1].

La position d’activité d’un agent figure au nombre des positions dans lesquelles un agent doit être placées : en activité, en détachement, en disponibilité ou en congé parental [2].

Le fonctionnaire est considéré comme étant en activité lorsque, titulaire d’un grade, il exerce effectivement les fonctions de l’un des emplois correspondant à ce grade [3].

Cet agent a donc droit à un congé annuel d’une durée égale à cinq fois ses obligations hebdomadaires de service pour une année de service entièrement accompli du 1er janvier au 31 décembre.

Cela revient à 25 jours ouvrés de congés annuels, ou cinq semaines, pour un agent à temps plein. Les agents qui n’exercent pas leurs fonctions durant la totalité de la période de référence ont également droit à un congé annuel, qui est alors calculée au prorata de la durée des services accomplis.

A ces jours, peuvent s’ajouter des jours de congés supplémentaire pour fractionnement si l’agent souhaite les prendre en dehors de la période du 1er mai au 31 octobre [4].

Il est acquis que certaines périodes non travaillées sont assimilées à des périodes d’activité, comme les périodes de congés annuels ou de congés de maladie.

Chacun des décrets relatifs aux relatif aux congés annuels des fonctionnaires de chacun des versants de la fonction publique précise effectivement qu’un certain nombre de congés, notamment pour raison médicale (congés de maladie ordinaire, congés de longue maladie, congé de longue durée, congés de maternité et liés aux charges parentales), sont considérés comme un service accompli.

Ces dispositions sont également applicables aux agents contractuels [5].

Or, il arrive que, fréquemment, des agents sont placés en arrêt maladie, ordinaire ou non, sont ensuite conduits à quitter leur administration, s’ils font, par exemple, valoir leur droit à la retraite.

Ils se heurtaient alors au refus de leur administration, qui leur opposait le principe selon lequel [6] :

  • « Le congé dû pour une année de service accompli ne peut se reporter sur l’année suivante, sauf autorisation exceptionnelle donnée par le chef de service. Un congé non pris ne donne lieu à aucune indemnité compensatrice. »

Ainsi, les agents perdaient le bénéfice des congés qu’ils avaient pourtant cumulé durant leur période d’arrêt de travail mais qu’ils n’avaient pas pu prendre.

Le droit communautaire est alors venu protéger ce droit au congé annuel.

Round 1 : la reconnaissance du droit au report des congés annuels non pris.

L’article 7 de la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 relative à certains aspects de l’aménagement du temps de travail dispose effectivement que :
- « 1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que tout travailleur bénéficie d’un congé annuel payé d’au moins quatre semaines, conformément aux conditions d’obtention et d’octroi prévues par les législations et/ou pratiques nationales.
- 2. La période minimale de congé annuel payé ne peut être remplacée par une indemnité financière, sauf en cas de fin de relation de travail.
 »

Sur le fondement de cette disposition, le juge communautaire a considéré que le droit au congé annuel payé de chaque travailleur devait être considéré comme un principe du droit social communautaire revêtant une importance particulière, expressément consacré à l’article 31, paragraphe 2, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (qui a la même valeur juridique que les traités [7], auquel il ne saurait être dérogé et dont la mise en œuvre par les autorités nationales compétentes ne peut être effectuée que dans les limites expressément énoncées par la directive elle-même [8].

Pour respecter ce droit, dont l’objectif est la protection du travailleur, toute période de report des congés annuels non pris doit tenir compte des circonstances spécifiques dans lesquelles se trouve le travailleur en incapacité de travail pendant plusieurs périodes de référence consécutives. Il doit donc être garanti au travailleur de disposer, au besoin, de périodes de repos susceptibles d’être échelonnées, planifiables et disponibles à plus long terme.

Cependant, adoptant une position pragmatique, la Cour de justice de l’Union européenne a également considéré que cette période de report doit aussi protéger l’employeur d’un risque de cumul trop important de périodes d’absence du travailleur et des difficultés que celles-ci pourraient impliquer pour l’organisation du travail.

Le juge communautaire a donc considéré qu’une période de report, équivalent à quinze mois, pouvait être retenue, au terme de laquelle le droit au congé annuel payé s’éteint [9].

Sur le fondement de cette interprétation du juge de la Cour de justice de l’Union européenne, le Conseil d’État a donc, en 2012, constaté l’incompatibilité de l’article 5 alinéa 1 du décret n° 84-972 du 26 octobre 1984 relatif aux congés annuels des fonctionnaires de l’État, en tant qu’il n’envisageait le report des congés non pris au cours d’une année de service qu’à titre exceptionnel [10].

Dans un avis en date du 26 avril 2017, la Haute juridiction actait enfin le principe du droit au report des congés annuels d’un agent qui avait été placé en arrêt maladie et qui n’avait donc pas pu en bénéficier.

Elle a précisé que :

« en l’absence de dispositions législatives ou réglementaires fixant ainsi une période de report des congés payés qu’un agent s’est trouvé, du fait d’un congé maladie, dans l’impossibilité de prendre au cours d’une année civile donnée, le juge peut en principe considérer, afin d’assurer le respect des dispositions de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003, que ces congés peuvent être pris au cours d’une période de quinze mois après le terme de cette année  ».

Le Conseil d’État a limité toutefois ce droit au report des congés au minimum, ne l’appliquant qu’au nombre de jours de congés prévu par le droit communautaire, soit quatre semaines ou 20 jours [11].

Round 2 : la reconnaissance du droit à indemnisation des congés annuels non pris.

Dans un arrêt en date du 20 janvier 2009, le juge communautaire a également consacré le droit à indemnisation de jours de congés annuel qui n’avaient pas pu être pris par le travailleur pour des raisons indépendantes de sa volonté, parce qu’il avait été placé en arrêt maladie, sans qu’il n’ait pu profiter du droit au report de ces jours.

Il a considéré que l’article 7, paragraphe 2, de la directive 2003/88 s’opposait à des dispositions ou à des pratiques nationales qui prévoyaient qu’à la fin de la relation de travail, aucune indemnité financière de congé annuel payé non pris n’était payée au travailleur qui a été en congé de maladie durant tout ou partie de la période de référence et/ou d’une période de report.

Le juge a ajouté que, pour le calcul de ladite indemnité financière, la rémunération ordinaire du travailleur est celle qui doit être maintenue pendant la période de repos correspondant au congé annuel payé [12].

En 2018, la Cour de justice de l’Union européenne a été encore plus loin, en soulignant qu’une règlementation ne pouvait prévoir la perte automatique des droits à congés d’un travailleur si ce dernier n’a pas demandé à pouvoir exercer son droit au congé annuel payé avant la date de la cessation de la relation de travail. La règlementation doit, au moins, prévoir une vérification que le travailleur a effectivement été mis en mesure par l’employeur, notamment par une information adéquate de la part de ce dernier, d’exercer son droit au congé avant ladite cessation [13].

Les jours de congés annuels en droit patrimonial. La Cour de justice de l’Union européenne a effectivement considéré qu’un ayant droit puisse se voie octroyer, à charge de l’employeur du travailleur décédé, le bénéfice d’une indemnité financière au titre des congés annuels payés acquis et non pris par ce travailleur avant son décès [14].

Récemment, treize ans après l’arrêt du 20 janvier 2009 par lequel le juge communautaire a confirmé acté le principe du droit à indemnisation des jours de congés non pris par un agent placé en arrêt maladie, le Conseil d’État a enfin constaté l’incompatibilité de l’article 5 alinéa 2 du décret n° 84-972 du 26 octobre 1984, en tant qu’il ne prévoit pas l’indemnisation des congés annuels qu’un agent aurait été dans l’impossibilité de prendre avant la fin de sa relation de travail, en raison d’un arrêt de maladie [15].

Le Conseil d’État précise, là encore, que ce droit à indemnisation des jours de congés annuels non pris, s’exerce pour le nombre de jours prévu par le droit communautaire, soit 20 jours.

Si l’on peut se féliciter que le droit communautaire est enfin appliqué en droit interne, on peut regretter que le Conseil d’État n’ait pas intégré l’ensemble de la jurisprudence communautaire portant sur ce droit à indemnisation, notamment le fait que l’administration doit permettre à l’agent de faire valoir son droit à report ou son droit à indemnisation.

Cette précision aurait permis une meilleure prise en compte de la jurisprudence et aurait permis de donner une ligne de conduite claire aux employeurs publics.

L’application a minima de la jurisprudence communautaire par le juge administratif prive l’administration et les agents de la possibilité de faire l’économie de contentieux éventuels, fondés par un probable manque de volonté de prendre en compte la position de la Cour de justice de l’Union européenne dans sa globalité.

Préconisation.

Agents en arrêt maladie, exercez donc votre droit à congé annuels !

Si vous êtes placé en arrêt maladie sur une longue période, vous pouvez exiger de votre employeur qu’il vous fasse bénéficier des jours de congés non pris durant l’arrêt maladie, dans la limite de 20 jours, sur une période de report de quinze mois environ.

Si vous êtes conduit à quitter votre administration (fin de contrat, départ en retraite, etc.), transformez ce droit au report en indemnisation en vous adressant à votre administration.

Guillaume Delarue
Avocat au barreau de Paris
Membre du Conseil National des Barreaux
www.delarueavocat.com

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[1Article L. 621-1 du code de la fonction publique

[2Article L. 511-1 du code de la fonction publique

[3Article L. 512-1 du code de la fonction publique

[4Article 1er du décret n°84-972 du 26 octobre 1984 relatif aux congés annuels des fonctionnaires de l’État, article 1er du décret n°85-1250 du 26 novembre 1985 relatif aux congés annuels des fonctionnaires territoriaux, article 1er du décret n°2002-8 du 4 janvier 2002 relatif aux congés annuels des agents des établissements mentionnés à l’article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière

[5Article 10 du décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels de l’État, article 5 du décret n°88-145 du 15 février 1988 pris pour l’application de l’article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale, article 8 du décret n° 91-155 du 6 février 1991 relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels de la fonction publique hospitalière

[6Article 5 du décret n° 84-972 du 26 octobre 1984 relatif aux congés annuels des fonctionnaires de l’État, article 5 du décret n° 85-1250 du 26 novembre 1985 relatif aux congés annuels des fonctionnaires territoriaux, article 5 du décret n°2002-8 du 4 janvier 2002 relatif aux congés annuels des agents des établissements mentionnés à l’article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière

[7Article 6 §1 du traité de l’union européenne

[8CJCE, 26 juin 2001, Bectu, aff. C173/99

[9CJUE, 22 novembre 2011, KHS AG contre Winfried Schulte, aff. C-214/10

[10CE, 26 octobre 2012, n° 346648, aux Tables

[11CE, avis, 26 avril 2017, n° 406009, au recueil

[12CJUE, 20 janvier 2009, Gerhard Schultz-Hoff et Stringer e.a., aff. C-350/06 et C-520/06

[13CJUE, 6 novembre 2018, Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, aff. C-619/16

[14CJUE, 6 novembre 2018, Stadt Wuppertal contre Maria Elisabeth Bauer et Volker Willmeroth contre Martina Broßonn, aff. C-569/16 et C-570/16

[15CE, 22 juin 2022, ministre de l’intérieur, n° 443053, aux Tables

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