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Les modalités de résolution des risques psychosociaux (RPS) dans le secteur public.

Le risque psychosocial (RPS) est la forme que prend la souffrance au travail dans le secteur public de nos jours.
Le terme de risque psychosocial renvoie à des pathologies très précises :
« Les troubles sont caractérisés par l’apparition de symptômes individuels ou de pathologies professionnelles (par ex., épuisement professionnel ou dépression - Favard, 2010), ou encore des dysfonctionnements organisationnels (absentéisme, arrêts maladies, baisse de productivité) ».

Il est nécessaire de distinguer, parmi ces pathologies, cinq facteurs qui enclenchent le risque [1] :

« Les facteurs liés à la nature de la tâche, les facteurs liés à l’organisation du travail et/ou à la gestion des ressources humaines, les facteurs liés aux relations de travail, les facteurs liés à l’environnement physique et technique ou à l’environnement matériel et les facteurs liés à l’environnement socio- économique de l’administration employeur ».

A ces cinq facteurs de réalisation correspondent sept facteurs déterminatifs [2] :

« L’erreur humaine, le stress, la fatigue, le burn-out [3] les violences internes (dont le harcèlement moral et le harcèlement sexuel) [4], les violences externes (celles provenant de personnes extérieures à la structure) et la souffrance ou le mal-être au travail [...] ».

Quand le RPS se réalise, lorsque facteurs déclencheurs et déterminatifs se combinent, les conséquences en termes de santé pour l’agent sont dramatiques.

Afin de combattre leurs propagations, il faut comprendre comment les risques psychosociaux générés peuvent être, sinon contrecarrés, du moins atténués par les administrations elles-mêmes (1), les organismes consultatifs (2), les autorités administratives indépendantes (AAI) (3), et surtout le juge (4).

1) Par les administrations.

Du fait de la nouvelle gestion publique, les administrations des trois fonctions publiques (FPE, FPT, FPH) ont vu la cadence de travail de leurs agents considérablement augmenter, notamment au regard de l’amplitude horaire.

L’allongement du temps de travail des fonctionnaires au-delà de la durée légale (35 H) est devenu inévitable Les effets du new public management dans le secteur public en France. Il entraîne une souffrance au travail démultipliée [5] :
« Elle se traduit en amont par une surcharge de travail des cadres supérieurs qui sont au forfait-jour (le temps de travail est décompté en nombre de jours par an et non en heures par semaine). Les semaines de 50 à 60 heures de travail effectif deviennent alors monnaie courante, car les outils informatiques encouragent le travail à domicile, même lors des congés hebdomadaires ou tard dans la nuit. Cette évolution est certainement le facteur de discrimination le plus important dans la fonction publique car les femmes ne peuvent plus concilier carrière et vie de famille ».

Pour faire face, « un accord-cadre obligeant chaque employeur public à élaborer des plans de prévention des risques psychosociaux » a été signé en octobre 2013 entre gouvernants et organisations syndicales [6].

En effet, « un protocole d’accord relatif à la prévention des risques psychosociaux dans la fonction publique [a été] signé le 22 octobre 2013 ». Ce texte révèle une volonté affirmée des pouvoirs publics de lutter contre la prolifération des RPS en plusieurs points [7] :

« Parmi les risques professionnels, les risques psychosociaux sont à la fois un risque particulier en ce sens qu’ils ont des causes multifactorielles, mais ils sont également à prendre en compte, comme les autres risques, c’est-à-dire en appliquant les 4 engagements de prévention cités ci-dessous et sur lesquels s’appuie la réglementation :
- Veiller à l’adéquation entre les moyens et les missions (la prévention des risques, et notamment des risques psychosociaux, sera intégrée dans l’ensemble des processus métiers et dans la mise en place des organisations de travail au sein des services.),
- Avant toute réorganisation, réaliser une étude d’impact incluant un volet RH (il s’agit pour cela d’analyser les conséquences humaines du changement (risques psychosociaux liés à l’incertitude de l’avenir professionnel, à la baisse des effectifs et des moyens, au manque de sens identifié, à l’émergence de besoins de compétences et d’enrichir d’un volet santé au travail les différentes étapes du dialogue social dans la mise en œuvre des restructurations.) ;
- Intégrer la dimension « conditions de travail » dans les actes de gestion (une politique efficace de prévention des risques professionnels suppose la prise en compte dans l’ensemble des politiques conduites au niveau d’une direction, des conséquences possibles de celles-ci sur l’organisation et les conditions de travail.) ;
- Donner du sens à l’activité de chaque agent (de manière générale, tant au niveau national qu’au niveau local, la prévention des risques psychosociaux passera par le respect des garanties collectives, l’assurance donnée à chaque agent de la reconnaissance de ses fonctions et l’aide nécessaire à l’exercice de ses compétences. En cas d’évolution des missions, elle passera en particulier par la formation et l’écoute des aspirations de l’agent dans son repositionnement ainsi que par un renforcement des compétences managériales en accompagnement du changement)
 ».

Parallèlement à cet accord-cadre, des efforts de coordination ont été menés avec la création de directions départementales interministérielles par la loi n°2010-1 du 1er janvier 2010 dite réATE.

En application de ces textes, l’administration employeur tente d’organiser la « prévention des risques psychosociaux » et rectifie les méthodes des agents responsables de la gestion du personnel [8] :

« L’activité de la cellule de prévention des risques psychosociaux de la commune, qui a été régulièrement sollicitée en 2012 et 2013 par ces agents à raison du comportement de Mme B..., atteste des difficultés rencontrées par l’intéressée dans l’exercice de son autorité hiérarchique [...] Les supérieurs hiérarchiques de Mme B... lui ont régulièrement apporté une aide pour la gestion du service [...] par des consignes données à l’intéressée pour la gestion de certaines situations ».

Dans le cas présenté ci-dessus, l’administration parvient à réchapper d’une condamnation pécuniaire consistant à indemniser une attachée territoriale titulaire. Le juge n’accède pas aux prétentions de l’intéressée car l’administration employeur est intervenue afin de déterminer les RPS.

D’où la nécessité pour l’administration employeur d’endiguer les RPS en organisant un suivi médical et professionnel de l’agent. Ce suivi peut s’effectuer via des organismes consultatifs.

2) Par les organismes consultatifs.

Les instances consultatives de santé comme la médecine de prévention, les comités médicaux, et la commission de réforme sont chargés de réparer les incidences physiques ou morales des RPS diagnostiquées dans les administrations.

Au niveau local, « l’assistant ou le conseiller de prévention » est compétent depuis un « décret n°2012-170 du 3 février 2012 » [9] :

« La nomination d’un assistant ou conseiller de prévention est une obligation qui pèse sur les employeurs publics, indépendamment du nombre d’agents. En fonction des effectifs, des risques et de leur importance, chaque collectivité doit définir une organisation adaptée, qui peut aller d’un seul agent à temps partiel à la création d’un service ».

Au niveau étatique, l’administration délègue l’intervention au profit d’un « tiers-acteur », composé d’experts compétents et impartiaux [10] :

« Les experts, les auditeurs, tous ceux qui interviennent dans une situation donnée pour y apporter un éclairage sont tout à la fois, de manière assumée, tiers à la situation sur laquelle ils portent un regard, posent un avis - et ils doivent l’être pour éviter les conflits d’intérêts - et acteurs dans la mesure où leur intervention a des effets, parfois considérables, sur la situation qui leur est soumise ».

Ce tiers-acteur est aussi d’engeance syndicale. Ainsi, les cinq principaux syndicats dans la fonction publique (« CGT, CFDT, FO, CFE-CGC, CFTC » [11]) peuvent dénoncer la souffrance au travail perçue comme telle par les agents. Cependant, la réussite de pareilles dénonciations semble par trop voisine de l’aléatoire ; les alertes des syndicats n’ayant aucune force coercitive.

Afin de remédier au RPS non-traités, les administrations ont bénéficié par apport législatif (notamment par la loi du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social [12]) du rôle étendu des prérogatives du CHSCT.

Le CHSCT est alors devenu un « acteur majeur » dans la prévention des RPS [13] :

« La loi du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social [...] a solidifié de manière concrète cet organe en renforçant ses prérogatives en matière de prévention et en étendant sa compétence aux conditions de travail. Cette instance se trouve pourvue de pouvoirs lui permettant d’assumer pleinement sa mission : droit d’enquête, d’inspection et de visite, production de diagnostics relatifs aux situations de danger ou de réalisation de risques, élaboration de propositions ».

Les risques psychosociaux sont diagnostiqués en priorité par le CHSCT, en raison du haut degré de spécialisation de ses membres [14] :

« Le comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) procède à l’analyse des risques professionnels auxquels peuvent être exposées les travailleurs et à l’analyse des conditions de travail. Dans le cadre de sa mission, le CHSCT peut faire appel à un expert agréé, soit en cas de « risques graves, révélés ou non par un accident de travail, une maladie professionnelle ou à caractère professionnel ».

Seulement, le CHSCT n’a pas pour vocation de nommer ou même punir les structures ou les agents responsables de la montée des RPS. Le comité influe indirectement sur cette question [15] :

« L’enquête ne vise pas la recherche d’un évènement coupable mais elle a pour objectif de déterminer l’existence d’un risque qui se dissimule derrière un évènement dommageable récent (accident du travail, accident de service, maladie professionnelle ».

En conséquence, le CHSCT ne peut adresser à l’administration des injonctions véritables.

Il en va de même pour la nouvelle instance de consultation en matière de santé et de sécurité au travail, entérinée par la loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019, le comité social (CS) ou comité social d’établissement (CSE) [16].

Afin d’éviter la voie juridictionnelle coûteuse et mobilisatrice, l’administration employeur et l’agent public disposent néanmoins de l’apport du défenseur des droits. Cette autorité administrative indépendante énonce des conseils à destination des personnes publiques afin qu’elles atténuent au mieux les conséquences néfastes des RPS.

3) Par les autorités administratives indépendantes (AAI).

Le Défenseur des droits est une autorité administrative constitutionnelle (AAC) qui rend des recommandations donnant la marche à suivre aux pouvoirs publics dans des domaines précis, comme la prévention des RPS.

Ainsi, l’AAC considère qu’une commune qui évince un agent de son comité d’action sociale (CCAS) - alors que l’agent avait dénoncé un grand nombre de RPS à la suite de la réorganisation pathogène du service - se rend coupable de harcèlement moral institutionnel [17] :

« Le Défenseur des droits considère donc qu’elle a été victime de harcèlement moral discriminatoire en lien avec ses activités syndicales [...] Son préjudice moral ne peut pas être contesté. En conséquence, le Défenseur des droits décide de recommander à M. Y, maire de Z et président du CCAS de Z de verser à Mme X la somme correspondant à la nouvelle bonification indiciaire (NBI) qu’elle aurait dû continuer à percevoir entre juin 2014 et décembre 2015, d’indemniser Mme X des préjudices moraux qu’elle a subis, d’adresser un rappel des principes de non-discrimination à la directrice du CCAS ainsi qu’à l’ensemble des agents, à l’issue de la mise à disposition de Mme X, d’envisager avec elle les possibilités de mutation hors du CCAS ».

Dans une affaire similaire, l’autorité administrative indépendante exhorte la commune à prendre en compte l’avis de la médecine de prévention mettant en exergue « la souffrance au travail dans le poste actuel de l’agent qui nécessite rapidement une nouvelle affectation dans un autre service compatible avec ses qualifications de juriste » [18].

Cependant, ces recommandations sont inefficaces par rapport aux effets des décisions de justice.

4) Par le juge administratif.

Seul le juge administratif saurait être désigné comme un tiers-acteur qui s’immisce de manière pleinement efficace dans le rapport de sujétion agent/administration-employeur afin d’en corriger les excès. C’est le cas lorsqu’il façonne les notions de risque psychosocial et de souffrance au travail par le biais de sa jurisprudence.

Certes, l’agent bénéficie de nouveaux droits, comme le droit d’alerte ou le droit de retrait, qui servent à alerter la hiérarchie quand le RPS prend peu à peu la forme du harcèlement institutionnel. Dans les faits et en raison du manque de réactivité d’une hiérarchie débordée, il préfèrera souvent intenter une action contentieuse visant à percevoir une indemnisation ou à reconstituer sa carrière. En effet, seul le juge est à même de sanctionner l’administration pour sa gestion managériale trop rigide.

Le juge administratif rappelle que les dispositions des articles 6 quinquies et 11 de la loi du 13 juillet 1983 qui sanctionnent le harcèlement moral et prévoient l’octroi de la protection fonctionnelle impliquent l’obligation pour l’administration de protéger l’agent public des conséquences du risque psychosocial non-traité [19] :

« Ces dispositions établissent à la charge de l’administration une obligation de protection de ses agents dans l’exercice de leurs fonctions et de réparer le cas échéant le préjudice qui en est résulté. Cette obligation de protection a pour objet non seulement de faire cesser les attaques auxquelles l’agent est exposé, mais aussi d’assurer à celui-ci une réparation adéquate des torts qu’il a subis ».

Il rappelle que cette obligation est tirée de la législation du code du travail, ce qui prouve l’harmonisation des règles de gestion du personnel public/privé [20] :

« Considérant que si, en application de la législation du travail désormais codifiée à l’article L4121-1 du code du travail, l’employeur a l’obligation générale d’assurer la sécurité et la protection de la santé des travailleurs placés sous son autorité, il incombe aux autorités publiques chargées de la prévention des risques professionnels de se tenir informées des dangers que peuvent courir les travailleurs dans le cadre de leur activité professionnelle, compte tenu notamment des produits et substances qu’ils manipulent ou avec lesquels ils sont en contact, et d’arrêter, en l’état des connaissances scientifiques et des informations disponibles, au besoin à l’aide d’études ou d’enquêtes complémentaires, les mesures les plus appropriées pour limiter et, si possible, éliminer ces dangers ».

De même, un état de souffrance au travail caractérisé entraîne une indemnisation [21] :

« La procédure d’enquête fait état de la souffrance de l’intéressée, ainsi que du malaise, de deux anciennes guichetières ayant subi les mêmes comportements lors de leur prise de fonction dans ce bureau de poste [...] ces faits, constitutifs de harcèlement, ouvrent droit à réparation ».

Cette indemnisation peut être porté à des sommes qui, à défaut d’être vertigineuses, nourrissent son homme [22] :

« L’Etat est condamné à verser à M. A [agent de la fonction publique militaire] une somme de 8 000 euros portant intérêts aux taux légaux [au titre du non-respect] de l’obligation qui incombe aux collectivités publiques de garantir leurs agents contre les risques qu’ils peuvent courir dans l’exercice de leurs fonctions ».

L’administration employeur est donc tenue de dépister les RPS. Le juge administratif y veille et peut enjoindre l’administration à réparation en cas d’irrespect [23] :

« Il appartient dans chaque cas à l’autorité administrative compétente de prendre les mesures lui permettant de remplir son obligation vis-à-vis de son agent, sous le contrôle du juge et compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce ».

En outre, l’agent victime de harcèlement peut obtenir du juge la condamnation de l’administration pour faute, lorsque cette dernière a instauré un RPS par plusieurs actions de restructuration :

« Le déménagement d’une direction regroupant de nombreux agents sur un autre site présentant en outre des risques pour la santé et la sécurité des agents, la fusion et l’éclatement de services et d’équipes, l’augmentation structurelle de la charge de travail et une redéfinition de la mission de certains agents, affectant les conditions de santé, de sécurité et de travail qui auraient dû faire l’objet d’une consultation préalable du CHSCT ».

Les choix managériaux des administrations peuvent être « sources de risques psychosociaux » et sont donc susceptibles d’emporter indemnisation.

A posteriori, le juge peut aussi donner un caractère coercitif aux interventions des organismes consultatifs. Il rappelle dans cet arrêt que [24] :

« Le médecin du travail a attesté, dans son rapport du 18 novembre 2010, d’un état de stress et de souffrance au travail de nature à entraîner des risques psychosociaux liés à certaines caractéristiques des conditions de travail et managériales ».

Dans un même temps, le juge administratif se montre indulgeant envers les administrations qui évoluent avec moins de moyens qu’avant. Les insubordinations d’un agent le privent de la réparation à raison des RPS ressentis, et ce, afin de préserver l’intérêt du service [25] :
« Si les difficultés et risques de troubles psychosociaux signalés par les représentants syndicaux n’ont pas été pris en compte lors du changement d’affectation disciplinaire de M. X en juin 2009, cette circonstance ne justifie pas le comportement agressif et menaçant de M. X envers ses supérieurs hiérarchiques ».

Dans un même souci de préservation de l’intérêt du service, le juge n’ouvre pas droit à réparation dans « la circonstance regrettable que les premières mesures concrètes engagées par l’INRA pour mettre fin à un conflit, né dans un environnement où l’appréhension des risques psychosociaux pouvait être difficile, n’ont été mises en œuvre qu’en 2007, Mme C... n’est pas fondée à soutenir que la responsabilité de l’INRA se trouverait engagée pour faute de service » [26].

Il ressort de ces arrêts que le juge se pose en arbitre entre l’agent et l’administration. Il met en balance la souffrance au travail de ce dernier, et les RPS dénoncés par les instances externes compétentes, avec les intérêts du service et les nouvelles exigences qui s’y rapportent, même lorsque ces RPS facilitent la perpétuation d’un harcèlement moral.

Pour l’essentiel, l’administration française a encore du mal à effectuer pleinement sa mue :

« Il semble bien que la réforme technique, qui a fait l’objet de nombreuses mesures entre 2012 et 2017, ne puisse pas déboucher sur un nouveau modèle normatif qui donnerait du sens à la vie professionnelle des fonctionnaires ou proposerait une alternative crédible aux solutions néolibérales avancées. C’est ici le signe d’un décalage de plus en plus sensible entre les attentes des agents et l’incapacité à imaginer un véritable projet social pour la fonction publique, comme ce fut le cas au sortir de la seconde guerre mondiale ».

Et les agents publics perçoivent les objectifs de rentabilité comme contradictoires [27] :
« La privatisation des structures d’intervention elles-mêmes semble assez contradictoire avec l’idée de mener des politiques publiques cohérentes, notamment dans le domaine éducatif, culturel ou social ».

En matière d’équilibre les institutions administratives européennes semblent mieux armées et leurs agents moins sujets aux RPS malgré des méthodes de management à la pointe. En effet, la CJUE rappelle dans un arrêt de sa juridiction que [28] :

« Aux termes de l’article 73, paragraphe 1, du statut, dans les conditions fixées par une réglementation établie d’un commun accord des institutions des Communautés, [...] le fonctionnaire est couvert, dès le jour de son entrée en service, contre les risques de maladie professionnelle et les risques d’accident ».

Gageons que l’administration française saura se réformer et concilier les aspirations antagonistes, entre nouveau management et intérêt de l’agent, sous la houlette du juge.

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[1In le site internet www.Cairn.info, Article en ligne, Diagnostic organisationnel et prévention des risques psychosociaux dans un établissement d’accueil pour personnes âgées : l’intérêt d’une méthodologie mixte et participative Christine Jeoffrion, Jean-Philippe Hamard, Sophie Barre, Abdel Halim Boudoukha, Presses Universitaires de France, « Le travail humain ».

[2In le site en ligne www.Lextenso.fr, Article, « Inaptitude médicale au poste de travail et incidence professionnelle »

[3Canouï & Mauranges, 2008.

[4Gava & Gbézo, 2009.

[5In Lexis Nexis en ligne, Instruction du Gouvernement du 19 août 2014 relative à la prévention des risques psychosociaux au sein du ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie et du ministère du logement et de l’égalité des territoires

[6In Lexis Nexis en ligne, La Semaine Juridique Social n° 3, 21 Janvier 2014, 1024 : Risques psychosociaux et souffrance au travail : vers un rapprochement du droit du travail et du droit de la fonction publique. Etude par Jean-Luc Crozafon, docteur en droit.

[7In Lexis Nexis en ligne, Instruction du Gouvernement du 19 août 2014 relative à la prévention des risques psychosociaux au sein du ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie et du ministère du logement et de l’égalité des territoires.

[8In Doctrinal plus, Cour administrative d’appel de Versailles, 5e ch., 24 mai 2017, n° 16VE01251.

[9In Lexis Nexis en ligne, La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales n° 8, 27 Février 2017, 2006, La protection du fonctionnaire face aux risques psychosociaux, Etude par François-Xavier Fort, maître de conférences, CREAM, université de Montpellier.

[10In Cairn-info en ligne, Tiers-acteurs et risques psychosociaux sous l’éclairage du juriste François-Guy Trebulle A.A.E.L.S.H.U.P, « Humanisme et Entreprise » 2008/4 n° 289, pages 121 à 134 ISSN 0018-7372.

[11In Le Nouvel Observateur, Article en ligne, « les cinq principaux syndicats confirmés comme représentatifs », 29 mars 2013. URL : http://tempsreel.nouvelobs.com/societe/20130329.OBS6151/les-5-principaux-syndicats- confirmes-comme-representatifs.html.

[12In Fiches techniques EPACT, Le CHSCT dans les fonctions publiques.

[13In Lexis Nexis en ligne, La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales n° 8, 27 Février 2017, 2006, La protection du fonctionnaire face aux risques psychosociaux, Etude par François-Xavier Fort, maître de conférences, CREAM, université de Montpellier.

[14In Lextenso en ligne, La souffrance morale liée aux conditions de travail : un point sur l’existant, un regard sur l’avenir, Petites affiches, 26 septembre 2011, n°191,Par Rondeau Dominique.

[15In Lexis Nexis en ligne, La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales n° 8, 27 Février 2017, 2006, La protection du fonctionnaire face aux risques psychosociaux, Etude par François-Xavier Fort, maître de conférences, CREAM, université de Montpellier.

[16In Legifrance, Loi de transformation de la fonction publique n°2019-828, article 4, 6 août 2019.

[17In LexisNexis en ligne, Décision du Défenseur des droits du 22 juin 2016 MLD-2016-135.

[18In LexisNexis en ligne, Décision du Défenseur des droits du 12 février 2016 MLD-2016-008.

[19In Cour Administrative d’Appel de PARIS, 6ème chambre, 2 mai 2017, 16PA00447, Inédit au recueil Lebon, doctrinal plus.

[20In Ariane web en ligne, Conseil d’Etat, 9 novembre 2015, N° 342468.

[21In Conseil d’Etat, 15 janvier 2014, N° 362495, Ariane Web.

[22In Conseil d’Etat, 25 mars 2009, N° 316822, Ariane web.

[23In Cour Administrative d’Appel de Paris, 6ème chambre, 2 mai 2017, 16PA00447, Inédit au recueil Lebon, Doctrinal plus.

[24In le site en ligne https://www.doctrine.fr, Cour Administrative d’Appel de Bordeaux, 6e ch. (formation à 3), 31 mars 2014, n° 13BX00226.

[25In le site en ligne https://www.doctrine.fr, Cour Administrative d’Appel de Nantes, 4e ch., 10 nov. 2015, n° 13NT02880.

[26In le site en ligne https://www.doctrine.fr, Cour Administrative d’Appel Nantes, 4e ch., 23 déc. 2015, n° 13NT02591.

[27In Lexis Nexis en ligne, La Semaine Juridique Social n° 3, 21 Janvier 2014, 1024 : Risques psychosociaux et souffrance au travail : vers un rapprochement du droit du travail et du droit de la fonction publique. Etude par Jean-Luc Crozafon, docteur en droit.

[28In le site internet https://www.doctrine.fr, Cour de Justice de l’Union Européenne, Arrêt du 27 juin 2000, Plug contre Commission, T-47/97.

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