La loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets prévoit de nouvelles dispositions à propos du recul du trait de côte.
Le trait de côte représente la ligne portée sur la carte séparant la terre et la mer. Il s’agit d’une délimitation principalement géographique marquant la séparation de l’espace maritime avec l’espace terrestre (source : Adaptation des territoires aux évolutions du littoral, site internet du ministère de la transition écologique).
Le recul du trait de côte est un phénomène progressif pouvant être anticipé. Il se traduit généralement par une cinétique lente ou modérée mais peut toutefois être brutalement accéléré en cas de succession d’épisodes tempétueux comme lors des 28 tempêtes hivernales qui ont frappé la côte aquitaine durant l’hiver 2013-2014 (source : étude d’impact de la loi).
La stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte élaborée en 2012 et actualisée en 2017 met l’accent sur la mise en œuvre de solutions durables pour préserver le littoral et assurer la sécurité des personnes et des biens (stratégie élaborée dans les conditions de l’article L. 321-13A du Code de l’environnement).
Il faut donc décliner au niveau local la stratégie nationale.
Sur environ 975 communes littorales (dont 885 en métropole), 197 communes (hors Guyane) sont concernées par un recul moyen supérieur à 50 cm/an selon l’indicateur national de l’érosion côtière (source : Cerema, 2018).
Dans ce contexte, la loi du 22 août 2021 prévoit de faire élaborer par les communes figurant sur une liste nationale, une cartographie des évolutions du trait de côte selon des critères homogènes ce qui permettra à ces communes de décider de leur politique en matière d’aménagement et d’urbanisme.
1) Quelles sont les communes littorales concernées ?
Il s’agit des communes dont l’action en matière d’urbanisme et la politique d’aménagement doivent être adaptées aux phénomènes hydrosédimentaires entraînant l’érosion du littoral. Elles sont identifiées dans une liste fixée par décret (le décret est en cours d’élaboration – publication envisagée en mars 2022).
Cette liste est élaborée en tenant compte de la particulière vulnérabilité de leur territoire au recul du trait de côte, déterminée en fonction de l’état des connaissances scientifiques résultant notamment de l’indicateur national de l’érosion littorale mentionné à l’article L. 321-13 du Code de l’environnement et de la connaissance des biens et activités exposés à ce phénomène.
Cette liste est établie après consultation des conseils municipaux des communes qu’il est envisagé d’y faire figurer et avis du Conseil national de la mer et des littoraux (Il est créé par la loi du 22 août 2021 - voir C. envir. art. L. 219-1-A) et du comité national du trait de côte (Il s’agit du comité national de suivi de la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte).
Toutefois, les communes dont le territoire est couvert, à la date d’entrée en vigueur de la liste, par un plan de prévention des risques littoraux (PPRL) prescrit ou approuvé comportant des dispositions relatives au recul du trait de côte sont soumises de manière facultative à l’obligation de cartographie ayant pour objet la projection du recul du trait de côte.
La loi distingue donc deux catégories de communes.
2) Phase préalable – conclusion d’une convention avec l’État.
Préalablement à la mise en œuvre des mesures prévues au paragraphe 3 de la sous-section 3 de la section 1 du chapitre Ier du titre II du livre Ier du code de l’urbanisme (= établissement de la cartographie spécifique au recul du trait de côte et prise en compte dans les documents d’urbanisme locaux), une stratégie locale de gestion intégrée du trait de côte faisant l’objet d’une convention conclue avec l’Etat et, le cas échéant, avec les collectivités territoriales concernées et leurs groupements peut être établie à l’initiative des communes mentionnées à l’article L. 321-15 du Code de l’environnement.
Cette convention établit la liste des moyens techniques et financiers mobilisés par l’Etat et les collectivités territoriales pour accompagner les actions de gestion du trait de côte, notamment :
1° La construction, l’adaptation ou le maintien en l’état d’ouvrages de défense contre la mer ;
2° Les dispositifs de suivi de l’évolution du recul du trait de côte ;
3° L’élaboration d’une carte locale d’exposition au recul du trait de côte prévue à l’article L. 121-22-1 du code de l’urbanisme ;
4° Les opérations d’aménagement liées au recul du trait de côte.
Signalons que toute stratégie de gestion intégrée du trait de côte prend en compte la contribution des écosystèmes côtiers à la gestion du trait de côte. Elle fixe des objectifs relatifs à la connaissance et à la protection des espaces naturels afin de permettre à ces écosystèmes de se régénérer et de s’adapter à de nouvelles conditions environnementales et aux processus de transports sédimentaires naturels d’accompagner ou de limiter le recul du trait de côte (art. L. 321-17 du Code de l’environnement).
3) Sur l’élaboration de la carte locale d’exposition du territoire au recul du trait de côte.
L’autorité compétente.
L’autorité compétente est la commune littorale visée.
Si une ou plusieurs des communes littorales visées appartiennent à un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme, de document en tenant lieu ou de carte communale, la carte est alors établie par ce dernier.
La méthode à employer.
Un guide méthodologique est en cours de rédaction par le Cerema, le BRGM et l’Université de Nantes. Il définira le contenu technique minimal nécessaire à l’élaboration d’une cartographie locale d’évolution du trait de côte. Ce référentiel commun a pour objectif de limiter les risques de contestation. La cartographie reposera sur l’utilisation de données scientifiques, sociales et économiques afin d’orienter les politiques d’aménagement du littoral et de gestion des risques littoraux (source : étude d’impact de la loi).
Le financement.
L’enveloppe de crédits de l’agence de financement des infrastructures de transport France (AFITF) dédiée à la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte sera pour partie mobilisée pour cofinancer ces cartographies dans la limite des crédits disponibles (source : étude d’impact de la loi).
La ministre de la Transition écologique soutient que l’État subventionnera 80 % des coûts de réalisation de la cartographie du recul du trait de côte. Par ailleurs, la taxe Gemapi pourrait être mobilisable [1].
4) Adaptation obligatoire des documents d’urbanisme locaux.
Toutes les communes incluses dans la liste réglementaire établie en application de l’article L. 321-15 du Code de l’environnement sont concernées. Néanmoins, il est rappelé qu’un PPRL est annexé au document qu’il s’agisse du plan local d’urbanisme ou de la carte communale.
Sinon les communes devront avoir recours à une procédure d’évolution du plan local d’urbanisme ou du document en tenant lieu à engager au plus tard un an après la publication de la liste mentionnée à l’article L. 321-15 du Code de l’environnement pour prendre en compte la carte locale d’exposition du territoire au recul du trait de côte.
Quelle procédure d’évolution adopter ?
En ce qui concerne le PLU :
L’autorité compétente engage l’évolution du plan par délibération de son organe délibérant, afin d’y délimiter les zones mentionnées à l’article L. 121-22-2 du Code de l’urbanisme (voir infra).
Au choix il est possible d’avoir recours à la procédure de révision,la procédure de modification de droit commun ou à la procédure de modification simplifiée.
En ce qui concerne la carte communale :
L’autorité compétente engage la révision de la carte communale afin d’y délimiter les zones mentionnées aux 1° et 2° de l’article L. 121-22-2 (voir infra).
Délai à respecter :
Dans les deux cas (PLU et carte communale), la commune littorale inscrite sur la liste réglementaire et qui ne possède pas de PPRL est tenue de procéder à l’évolution du document d’urbanisme dans un délai d’un an après la publication de la liste mentionnée à l’article L. 321-15 du Code de l’environnement.
Possibilité d’établir une carte de préfiguration des zones.
Si le plan local d’urbanisme délimitant les zones définies à l’article L. 121-22-2 du Code de l’urbanisme n’entre pas en vigueur à l’expiration d’un délai de trois ans à compter de l’engagement de la procédure d’évolution du document d’urbanisme, sauf lorsque le territoire est couvert par un plan de prévention des risques littoraux approuvé à cette échéance comportant des dispositions relatives au recul du trait de côte, l’organe délibérant de l’autorité compétente adopte une carte de préfiguration des zones définies à l’article L. 121-22-2 avant cette échéance, cette carte étant applicable jusqu’à l’entrée en vigueur du plan local d’urbanisme intégrant ces zones.
La même possibilité est envisagée pour une commune soumise à une carte communale (art. L. 121-22-7 du Code de l’urbanisme).
Soulignons que la carte de préfiguration doit faire l’objet d’une publicité sur le portail national de l’urbanisme dénommé géoportail de urbanisme au même titre que les servitudes d’utilité publique (C. urb., art. L. 133-1).
Cas d’une commune qui n’est couverte par aucun document d’urbanisme.
L’autorité compétente prescrit l’élaboration d’un plan local d’urbanisme ou engage l’élaboration d’une carte communale. La procédure d’élaboration du plan local d’urbanisme ou de la carte communale est aussi engagée au plus tard un an après la publication de la liste réglementaire des communes littorales visées.
5) Quel contenu établir pour prendre en compte la stratégie d’adaptation du recul du trait de côte au sein des documents d’urbanisme de portée locale ?
Schéma d’aménagement régional (SAR) et schéma de cohérence territoriale (SCOT)
Dans les communes concernées, le SAR comprend les orientations permettant d’adapter les territoires au recul du trait de côte. Il peut identifier des secteurs visant à accueillir des installations et des constructions pour des projets de relocalisation qui se situent en dehors de la bande littorale définie à l’article L. 121-45 du Code de l’urbanisme, des zones délimitées en application de l’article L. 121-22-2 du même code et des espaces remarquables du littoral (CGCT., art. L. 4433-7-2).
Cette nouveauté est applicable aux SAR en cours d’élaboration le 1er mars 2020 selon le régime antérieur à l’ordonnance du 13 novembre 2019.
Le SCOT définit les orientations de gestion des milieux aquatiques, de prévention des risques naturels liés à la mer et d’adaptation des territoires au recul du trait de côte. Il peut identifier des secteurs propices à l’accueil d’ouvrages de défense contre la mer pour protéger des secteurs habités denses ou des équipements d’intérêt général ou publics. Il peut également identifier des secteurs visant à accueillir des installations et des constructions pour des projets de relocalisation. Les secteurs de relocalisation se situent au delà de la bande littorale et des zones délimitées en application de l’article L. 121-22-2 (voir infra) et en dehors des espaces remarquables du littoral (C. urb., art. L. 141-13).
Ces nouvelles dispositions sont applicables aux SCOT prescrits avant le 1er avril 2021 et élaborés en application de l’article L. 141-24 du Code de l’urbanisme, dans sa rédaction antérieure à l’ordonnance n° 2020-744 du 17 juin 2020.
Pour le PLU.
L’article L. 121-22-2 du Code de l’urbanisme prévoit que :
le document graphique du règlement du plan local d’urbanisme ou du document en tenant lieu applicable dans les communes mentionnées à l’article L. 121-22-1 délimite sur le territoire de ces communes :
1° La zone exposée au recul du trait de côte à l’horizon de trente ans ;
2° La zone exposée au recul du trait de côte à un horizon compris entre trente et cent ans.
Le rapport de présentation du plan local d’urbanisme ou du document en tenant lieu comprend une synthèse des études techniques prises en compte pour délimiter dans le document graphique du règlement les zones mentionnées aux 1° et 2° précitées et, si elles ont été prises en compte pour procéder à cette délimitation, une synthèse des actions de lutte contre l’érosion côtière et des actions issues des stratégies locales de gestion intégrée du trait de côte mises en œuvre par les collectivités territorialement compétentes.
Lorsque le territoire du plan local d’urbanisme intercommunal comprend au moins une commune exposée au recul du trait de côte, les orientations générales mentionnées aux 1° et 2° du Code de l’urbanisme au sein du projet d’aménagement et de développement durables (PADD) prennent en compte l’adaptation des espaces agricoles, naturels et forestiers, des activités humaines et des espaces urbanisés exposés à ce recul.
Dans les zones exposées au recul du trait de côte, les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) peuvent définir les actions et les opérations, ainsi que leur échéancier prévisionnel, nécessaires pour réorganiser le territoire au regard de la disparition progressive des aménagements, des équipements, des constructions et des installations.
Le règlement peut délimiter des emplacements réservés à la relocalisation d’équipements, de constructions et d’installations exposés au recul du trait de côte, en dehors des zones touchées par ce recul.
Ces nouvelles dispositions ne sont en principe pas applicables aux PLU en cours d’élaboration ou de révision à la date du 24 août 2021.
Pour la carte communale.
La carte communale applicable dans les communes mentionnées à l’article L. 121-22-1 délimite sur le territoire de ces communes les zones mentionnées aux 1° et 2° de l’article L. 121-22-2 (voir supra).
Le rapport de présentation de la carte communale comprend une synthèse des études techniques prises en compte pour délimiter dans le document graphique les zones mentionnées aux mêmes 1° et 2° et, si elles ont été prises en compte pour procéder à cette délimitation, une synthèse des actions de lutte contre l’érosion côtière et des actions issues des stratégies locales de gestion intégrée du trait de côte mises en œuvre par les collectivités territorialement compétentes.
L’élargissement de la bande littorale de 100 mètres.
Dans les communes visées, lorsque la projection du recul du trait de côte à l’horizon de trente ans le justifie, le plan local d’urbanisme ou le document en tenant lieu ou la carte communale porte la largeur de la bande littorale mentionnée à l’article L. 121-16 du Code de l’urbanisme à plus de cent mètres (Pour rappel, les communes dites littorales sont soumises à des dispositions particulières en matière d’urbanisme relatives au littoral (C. urb., art. L. 121-1 et suivants ; O.Sut, La loi littoral - Décryptage du volet urbanisme au travers des décisions du juge administratif, Berger-Levrault).
Cette bande correspond aux parties situées en dehors des espaces urbanisés de la zone définie au 1° de l’article L. 121-22-2.
6) Conséquences sur le plan de prévention des risques littoraux.
Lorsqu’un document d’urbanisme intégrant les dispositions relatives au recul du trait de côte, en application du paragraphe 3 de la sous-section 3 de la section 1 du chapitre Ier du titre II du livre Ier du code de l’urbanisme, entre en vigueur dans une ou plusieurs communes et lorsqu’un ou plusieurs plans de prévention des risques naturels prévisibles approuvés sur cette ou ces mêmes communes inclut le recul du trait de côte, le représentant de l’Etat dans le département modifie ce ou ces plans de prévention des risques naturels prévisibles selon la procédure de modification pour en abroger les dispositions relatives au recul du trait de côte portant sur cette ou ces communes, ou les abroge si ce ou ces plans de prévention des risques naturels prévisibles ne portent que sur le recul du trait de côte.
Cette procédure de modification aboutit dans l’année qui suit l’entrée en vigueur des dispositions relatives au recul du trait de côte dans le document d’urbanisme.
Pendant la période durant laquelle s’appliquent sur une même commune, de manière concomitante, un document d’urbanisme intégrant les dispositions relatives au recul du trait de côte, en application du paragraphe 3 de la sous-section 3 de la section 1 du chapitre Ier du titre II du livre Ier du Code de l’urbanisme, et un plan de prévention des risques naturels incluant le recul du trait de côte, les dispositions les plus contraignantes de ces deux documents s’appliquent dans l’attente de la modification du plan de prévention des risques naturels prévisibles par le représentant de l’Etat dans le département en application du second alinéa du II de l’article L. 562-4-1 du code de l’environnement.
7) Conséquences sur les demandes d’autorisation d’occupation des sols.
Le sursis à statuer.
Il est possible de surseoir à statuer sur les demandes d’autorisation d’occupation des sols que ce soit dans le cadre de l’évolution d’un PLU ou d’une carte communale.
L’autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délais prévus à l’article L. 424-1 du Code de l’urbanisme, sur les demandes d’autorisation concernant des travaux, des constructions ou des installations qui sont situés dans les zones préfigurées au sein de la carte de préfiguration précitée et qui sont de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du futur plan (ou de la future carte communale), dès lors qu’a été publiée la délibération d’adoption de la carte de préfiguration.
8) Les possibilités de travaux encadrées sans distinction de document d’urbanisme.
Dans les zones exposées au recul du trait de côte à l’horizon de trente ans
Dans les espaces urbanisés de la zone délimitée en application du 1° de l’article L. 121-22-2 (soit zone exposée au recul du trait de côte à l’horizon de trente ans), sous réserve de ne pas augmenter la capacité d’habitation des constructions, seuls peuvent être autorisés :
1° Les travaux de réfection et d’adaptation des constructions existantes à la date d’entrée en vigueur du plan local d’urbanisme délimitant les zones définies au même article L. 121-22-2 ;
2° Les constructions ou installations nouvelles nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau, à condition qu’elles présentent un caractère démontable ;
3° Les extensions des constructions existantes à la date d’entrée en vigueur du plan local d’urbanisme délimitant les zones définies audit article L. 121-22-2, à condition qu’elles présentent un caractère démontable.
Dans les espaces non urbanisés de la zone délimitée en application du 1° de l’article L. 121-22-2, les constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau peuvent être autorisées sur le fondement de l’article L. 121-17 (dispositions relatives à la bande littorale de 100 m issues de la loi littoral de 1986), à condition qu’elles présentent un caractère démontable.
Soulignons l’ajout du caractère démontable de la construction ou de l’installation afin de restreindre fortement les possibilités au sein de la bande littorale de 100 mètres par rapport à ce que prévoit normalement la loi littoral (art. L. 121-17 du Code de l’urbanisme).
Dans les zones exposées au recul du trait de côte à un horizon compris entre trente et cent ans.
Démolition des constructions.
La collectivité compétente est dans l’obligation de faire démolir les constructions nouvelles situées dans une zone exposée au recul du trait de côte à un horizon compris entre trente et cent ans dès lors que le recul du trait de côte est tel que la sécurité des personnes ne pourra plus être assurée au delà d’une durée de trois ans.
La durée de trois court à compter de la date d’entrée en vigueur du plan local d’urbanisme intégrant les zones mentionnées au même article L. 121-22-2 (soit zone exposée au recul du trait de côte à un horizon compris entre trente et cent ans) ou du document d’urbanisme en tenant lieu et celle des extensions de constructions existantes à compter de cette même date, ainsi que la remise en état du terrain, sous la responsabilité et aux frais de leur propriétaire.
L’obligation de démolition et de remise en état est ordonnée par arrêté du maire.
Autorisations de construire.
Lorsque le projet requiert la délivrance d’un permis de construire, d’un permis d’aménager ou d’une décision de non-opposition à déclaration préalable, leur mise en œuvre est subordonnée, en application de l’article L. 425-16, à la consignation entre les mains de la Caisse des dépôts et consignations d’une somme, correspondant au coût prévisionnel de la démolition et de la remise en état mentionnées au I du présent article, dont le montant est fixé par l’autorisation d’urbanisme.
9) Le droit préemption comme outil dédié au recul du trait de côte.
Il est institué un droit de préemption prioritaire pour l’adaptation des territoires au recul du trait de côte (voir C. urb., art. L. 219-1 et suivants).
Les acquisitions de terrains réalisées en application du présent chapitre sont destinées à prévenir les conséquences du recul du trait de côte sur les biens situés dans les zones délimitées en application de l’article L. 121-22-2 du Code de l’urbanisme.
Un décret en Conseil d’Etat détermine les conditions d’application de ce droit. Une publication courant juin 2022 est envisagée.
