Loi Climat et Résilience : précisions sur l’objectif « zéro artificialisation nette » (ZAN).

Objectif « Zéro Artificialisation Nette » : quels enjeux pour les collectivités ?

Dans la ligne du Plan Biodiversité du 4 juillet 2018, la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (plus simplement appelée « Loi Climat et Résilience ») comporte une batterie de mesures visant à lutter contre l’étalement urbain et l’artificialisation des sols, définie comme « l’altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d’un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage » [1] et reconnue pour être l’une des causes premières du changement climatique et de l’érosion de la biodiversité.

A cette fin, la loi énonce des dispositions de nature programmatique, en ce qu’elle fixe tout d’abord comme objectif l’arrêt, à terme, de tout accroissement de l’artificialisation des sols (objectif « zéro artificialisation nette » d’ici à 2050) (1), ainsi que comme objectif intermédiaire la division par deux du rythme de consommation d’espaces au cours des dix prochaines années (2).

1. La réduction de l’artificialisation nette consiste à limiter autant que possible la consommation de nouveaux espaces et, lorsque c’est impossible, à rendre à la nature l’équivalent des superficies consommées.

L’artificialisation nette est évaluée «  au regard du solde entre les surfaces artificialisées et les surfaces désartificialisées sur le périmètre du document de planification ou d’urbanisme, et sur une période donnée  » [2].

Pour la mise en œuvre de ces dispositions, et afin de pouvoir mesurer ce solde, les auteurs de ces documents devront identifier telle ou telle surface (selon qu’elle soit ou non artificialisée) en tenant compte de l’occupation des sols observée en fonction de leur couverture et de leur usage, le tout afin de classer les surfaces en question dans une des catégories de la nomenclature annexée au décret n° 2022-763 du 29 avril 2022, dont le découpage est le suivant :

Surfaces artificialisées :
- Surfaces dont les sols sont imperméabilisés en raison du bâti (constructions, aménagements, ouvrages ou installations) ;
- Surfaces dont les sols sont imperméabilisés en raison d’un revêtement (artificiel, asphalté, bétonné, couvert de pavés ou de dalles) ;
- Surfaces partiellement ou totalement perméables dont les sols sont stabilisés et compactés ou recouverts de matériaux minéraux ;
- Surfaces partiellement ou totalement perméables dont les sols sont constitués de matériaux composites (couverture hétérogène et artificielle avec un mélange de matériaux non minéraux) ;
- Surfaces à usage résidentiel, de production secondaire ou tertiaire, ou d’infrastructures notamment de transport ou de logistique, dont les sols sont couverts par une végétation herbacée, y compris si ces surfaces sont en chantier ou sont en état d’abandon.

Surfaces non artificialisées :
- Surfaces naturelles qui sont soit nues (sable, galets, rochers, pierres ou tout autre matériau minéral, y compris les surfaces d’activités extractives de matériaux en exploitation) soit couvertes en permanence d’eau, de neige ou de glace ;
- Surfaces à usage de cultures, qui sont végétalisées (agriculture, sylviculture) ou en eau (pêche, aquaculture, saliculture) ;
- Surfaces naturelles ou végétalisées constituant un habitat naturel, qui n’entrent pas dans les catégories 5°, 6° et 7°.

Cette nomenclature ne sera applicable qu’à compter de 2031, soit à l’expiration de la période transitoire de dix ans prévue à l’article 194 de la loi « Climat et Résilience », fixant durant cette période des objectifs intermédiaires portant uniquement sur la réduction de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers.

Ce travail de recensement devra évidemment s’accompagner d’actions concrètes.

« Pour atteindre le zéro artificialisation nette, la réforme engagée encourage la mobilisation des surfaces déjà artificialisées en promouvant la densification, l’utilisation des locaux vacants et des friches  », explique le ministère de la transition écologique. Pour cela, plusieurs outils sont mis en place : la possibilité de déroger aux règles des plans locaux d’urbanisme (Plu) en matière de densité, la possibilité de mettre en demeure les propriétaires de zones d’activité économique en déshérence de remettre en état leur bien dans le cadre d’opérations de revitalisation du territoire ou de projets partenariaux d’aménagement.

Au titre de l’article L101-2-1 du Code de l’urbanisme, les acteurs locaux sont encouragés à procéder à « des actions ou des opérations de restauration ou d’amélioration de la fonctionnalité d’un sol, ayant pour effet de transformer un sol artificialisé en un sol non artificialisé ». Toujours aux termes de cet article, la lutte contre l’artificialisation des sols doit être poursuivie en recherchant l’équilibre entre :

« 1° La maîtrise de l’étalement urbain ;
2° Le renouvellement urbain ;
3° L’optimisation de la densité des espaces urbanisés ;
4° La qualité urbaine ;
5° La préservation et la restauration de la biodiversité et de la nature en ville ;
6° La protection des sols des espaces naturels, agricoles et forestiers ;
7° La renaturation des sols artificialisés
 ».

L’objectif « zéro artificialisation nette » doit se traduire, de manière pérenne dans les documents de planification (schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires - Sraddet - schémas de cohérence territoriale - Scot - plans locaux d’urbanisme - Plu - ou carte communale et documents en tenant lieu) qui doivent, par mises en compatibilité successives, permettre d’atteindre l’objectif d’arrêt de l’artificialisation des sols.

La modification de ces documents de planification doit être engagée dans un délai d’un an après la promulgation de la loi pour les Sraddet, soit avant le 23 août 2022 et achevée trente mois après, soit avant le 23 février 2024. Les objectifs devront ensuite être déclinés dans un délai de cinq ans pour les Scot, et de six ans pour les Plu et cartes communales.

Ce qui implique une révision en cascade des différents documents de planification, d’autant que l’article 194 de la loi sanctionne avec fermeté l’irrespect du calendrier prescrit en énonçant que :

« 9° Si le schéma de cohérence territoriale modifié ou révisé en application du 6° du présent IV n’est pas entré en vigueur dans les délais prévus au même 6°, les ouvertures à l’urbanisation des secteurs définis à l’article L142-4 du Code de l’urbanisme sont suspendues jusqu’à l’entrée en vigueur du schéma ainsi révisé ou modifié.
Si le plan local d’urbanisme ou la carte communale modifié ou révisé mentionné aux 7° ou 8° du présent IV n’est pas entré en vigueur dans les délais prévus aux mêmes 7° ou 8°, aucune autorisation d’urbanisme ne peut être délivrée, dans une zone à urbaniser du plan local d’urbanisme ou dans les secteurs de la carte communale où les constructions sont autorisées, jusqu’à l’entrée en vigueur du plan local d’urbanisme ou de la carte communale ainsi modifié ou révisé
 ».

Dans le but de sécuriser ces procédures sur le plan communal, et de faciliter le cheminement des élus face à cette équation difficile, la loi dite « 3DS » du 21 février 2022 a prévu la possibilité pour une collectivité de demander au préfet, lorsqu’il rend son avis sur le projet de plan local d’urbanisme (Plu) ou de plan local d’urbanisme intercommunal (Plui) arrêté, dans le cadre de procédures d’élaboration, de révision ou de modification, de prendre formellement position sur la sincérité de l’analyse de la consommation d’espaces et sur la cohérence avec le diagnostic des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain contenus dans le plan d’aménagement et de développement durable (Padd).

En imposant avant toute chose la mise en conformité des Sraddet (dont dépendra le contenu des Scot et, indirectement, des Plu), la loi Climat et Résilience choisit par ailleurs le niveau régional pour fixer l’objectif chiffré de réduction du rythme d’artificialisation des sols et de sa déclinaison dans les différents documents d’urbanisme, ce qui permet de prendre en compte la diversité des situations des territoires, des effets de leurs politiques passées en matière d’artificialisation des sols et de leurs besoins actuels, notamment sur le plan démographique.

2. En parallèle et à titre préalable, la loi Climat et Résilience a également fixé un premier objectif intermédiaire de réduction de moitié du rythme de la consommation d’espaces dans les dix prochaines années, soit à horizon 2031.

Pour l’application de cet objectif, le calcul est fondé sur une notion différente : celle de «  consommation d’espaces  », définie comme « la création ou l’extension effective d’espaces urbanisés sur le territoire concerné ».

Ainsi, le calcul de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers s’effectue au regard, non pas des zonages du document d’urbanisme (en comptabilisant, par exemple, les nouvelles zones urbaines ou à urbaniser), mais de la consommation réelle observée, c’est-à-dire des aménagements, constructions, installations, équipements, etc., réalisés sur des espaces initialement à vocation naturelle, agricole ou forestière.

Les documents de planification devront là encore jouer un rôle essentiel, en prévoyant des dispositions transitoires de mise en œuvre de cet objectif intermédiaire.

Plusieurs outils numériques sont en ligne sur le site du ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires afin notamment d’accompagner les acteurs locaux dans la réalisation de ce défi de taille que constitue la révision des différents documents d’urbanisme.

Manon Chevalier, Avocat au Barreau de Toulon

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Notes de l'article:

[1Nouvel article L101-2-1 du Code de l’urbanisme.

[2Nouvel article L101-2-1 du Code de l’urbanisme.

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