Protection temporaire des ressortissants non-ukrainiens : mode d’emploi et recours au juge.

Les décisions sont rares en matière de protection temporaire : ce dispositif déclenché en réponse à la guerre en Ukraine est très récent et inédit.

Le Tribunal administratif de Montreuil vient de rendre une ordonnance favorable à un requérant d’un pays tiers à l’Ukraine qui a fui la guerre. Le juge du référé-suspension illustre les conditions à remplir et le rôle du juge dans ce contentieux nouveau.

1. Les conditions à remplir pour qu’un non-ukrainien puisse bénéficier de la protection temporaire.

Pour mémoire, la directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001 définit le cadre d’application sur l’ensemble du territoire de l’Union européenne d’une protection particulière accordée en cas d’afflux massif de personnes déplacées.

Ce statut vise à assurer une protection homogène sur le territoire de tous les Etats membres en cas d’arrivée précipitée et massive de ressortissants d’Etats tiers.

Cette protection, d’origine conventionnelle, est intégrée de longue date en droit national, aujourd’hui aux articles L581-1 et suivants du CESEDA.

Elle ouvre droit à la délivrance d’une autorisation provisoire de séjour, qui permet notamment d’exercer une activité professionnelle en France.

Pour être applicable, cette protection doit faire l’objet d’une décision du Conseil de l’Union européenne [1].

Pour la première fois, ce dispositif a été activé à la suite de l’invasion de l’Ukraine par la Fédération de Russie.

Le 4 mars 2022, le Conseil de l’Union européenne a constaté l’existence d’un afflux massif de personnes déplacées en provenance d’Ukraine et a introduit la protection temporaire [2].

Cette décision a, en outre, définit les catégories de personnes susceptibles de bénéficier de la protection temporaire :
- Les ressortissants ukrainiens présent en Ukraine le 24 février 2022 (date de début de la guerre) ou disposant de leur résidence habituelle en Ukraine à cette date ;
- Les membres de leur famille qui ont fui avec eux ;
- Et les ressortissants de pays tiers à l’Ukraine à la double condition que :
- Ils résidaient régulièrement en Ukraine le 24 février 2022 sous couvert d’un « titre de séjour permanent en cours de validité » ;
- Et qu’ils ne puissent pas retourner dans leur pays d’origine « dans des conditions sûres et durables ».

Il convient d’abord de noter que cette dernière condition n’était pas initialement prévue par la commission européenne qui avait suggéré que la seule possession d’un titre de séjour permanent pourrait suffire à bénéficier de la protection temporaire.

Le Conseil de l’Union européenne a souhaité ajouter cette condition.

Il s’est toutefois gardé d’en donner une définition précise. Il en va de même de l’instruction interministérielle du 10 mars 2022, qui se contente d’indiquer aux préfets que « pour l’application de ces dispositions, vous convoquerez l’intéressé à un entretien au cours duquel vous procèderez à l’examen de sa situation individuelle ».

C’est finalement la commission européenne qui donne le cadre d’analyse le plus précis de cette condition.

Dans ses lignes directrices du 21 mars 2022, elle constate d’abord « qu’il s’agit d’une notion sui generis » [3].

Elle estime ensuite que :
- Le caractère « sûr » d’un retour s’apprécie au regard des « situations de conflit armé ou de violence endémique » et du « risque grave de violation systématique ou généralisée des droits de l’homme dans le pays d’origine ». Il doit également être analysé au regard « d’un risque évident pour la sécurité de la personne concernée » ou « de risques documentés de persécution ou d’autres peines ou traitements inhumains ou dégradants » ;
- Le caractère « durable » s’apprécie quant à lui au regard de la possibilité pour la personne concernée de « jouir dans son pays ou sa région d’origine de droits actifs lui offrant la perspective de voir ses besoins fondamentaux satisfaits dans ce pays ou cette région ainsi que la possibilité d’être réintégrée dans la société ». A ce titre, la commission invite les Etats membres à « tenir compte de la question de savoir si la personne concernée a toujours un lien significatif avec son pays d’origine, en prenant en considération, par exemple, le temps de résidence passé en Ukraine ou l’existence d’une famille dans son pays d’origine ».

Enfin, la commission européenne considère que ces deux conditions doivent être analysées tant au regard de « la situation générale dans le pays ou la région d’origine » que des éléments individuels fournis par le demandeur.

2. Un exemple d’appréciation du juge lors d’un recours contre un refus de protection temporaire.

Trois enseignements peuvent êtres tirés d’une ordonnance rendue par le juge du référé-suspension du Tribunal administratif de Montreuil le 15 juillet 2022 [4]. Le juge s’est prononcé sur la situation d’un ressortissant bangladais qui était installé depuis de nombreuses années à Kiev et qui a fui 2 jours après le début de la guerre :
- Le juge rappelle que la protection temporaire ne concerne pas uniquement les ressortissants ukrainiens, mais également les ressortissants de pays tiers qui ne peuvent pas retourner dans leur pays d’origine dans des conditions « sûres et durables » ;
- L’analyse du juge en matière de protection temporaire est intéressante : elle se rapproche de l’office du juge de l’asile. Et elle exige un travail probatoire important, avec des éléments personnels sur les risques encourus par le requérant ;
- L’appréciation de l’urgence est plus classique, mais elle s’appuie sur les « circonstances très exceptionnelles » de l’arrivée en France pour fuir la guerre et sur les garanties attachées à la protection temporaire dont le requérant a été privé.

Alexandre Delavay
Avocat au Barreau de Paris
https://delavay-avocat.fr

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[1Article 5 de la directive.

[2Décision d’exécution (UE) 2022/382 du Conseil du 4 mars 2022.

[3Communication de la Commission relative aux lignes directrices opérationnelles pour la mise en œuvre de la décision d’exécution 2022/382 du Conseil constatant l’existence d’un afflux massif de personnes déplacées en provenance d’Ukraine, au sens de l’article 5 de la directive 2001/55/CE, et ayant pour effet d’introduire une protection temporaire - 2022/C 126 I/01.

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