« Pour que nous puissions conserver notre avance, il faut que l’UE agisse comme un seul homme. » (M. Valdis Dombrovskis, vice-président de la Commission européenne chargé de la stabilité financière, des services financiers et de l’union des marchés des capitaux).
Avec l’objectif d’approfondir l’intégration financière en Europe et d’ouvrir la voie à une véritable union des marchés de capitaux [1], la Commission européenne a présenté en septembre 2017 des prépositions législatives [2] visant à renforcer l’architecture de la supervision financière en Europe, en incluant une réforme des Autorités Européennes de Surveillance (AES). Ces propositions ont été modifiées en septembre 2018 afin de renforcer le cadre de surveillance dans le domaine de la lutte contre le blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme [3].
Un accord politique a été trouvé en mars 2019 par le Parlement européen et les États membres sur les principaux éléments de la réforme de la surveillance européenne [4]. Finalement, en avril 2019 le Parlement a adopté des propositions mettant en place les éléments constitutifs d’une union des marchés des capitaux, y compris la réforme des AES [5].
Les AES n’ont été créés qu’en 2010 et sont opérationnelles depuis janvier 2011. Dans un premier temps, la régulation et la supervision de l’espace financier européen, lequel regroupe trois secteurs d’activités (banque, services d’investissement et assurances) [6], a été faite à travers des comités consultatifs de régulation et de surveillance mis en place par le rapport Lamfalussy de 2001 [7]. Dans un second temps, suite à la crise financière de 2008 [8] et des recommandations du rapport de Larosière [9], une réforme a été faite en 2010 qui en plus de créer un corpus réglementaire unique pour la réglementation financière en Europe, a doté l’Union européenne d’un Système européen de surveillance financière (SESF) censé remédier aux lacunes de la supervision européenne révélées par la crise [10].
Le SESF repose sur une structure de deux piliers qui combine une surveillance micro-prudentielle coordonnée par les AES et une surveillance macro-prudentielle coordonné par le Comité européen du risque systémique (CERS) [11].
Les trois AES – l’Autorité bancaire européenne (ABE), l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP) et l’Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) [12] – ont pour objectif général de renforcer durablement la stabilité et l’efficacité du système financier dans l’ensemble de l’Union européenne et d’améliorer la protection des consommateurs et des investisseurs [13].
Malgré les avancées importantes venues suite à la création du SESF et particulièrement des AES, la Commission s’aperçoit que le processus d’intégration financière est encore incomplet et qu’il doit se poursuivre en s’adaptant aux évolutions qui s’opèrent tant au sein de l’Union qu’au niveau mondial. La finance durable et l’innovation technologique sont considérées comme les deux évolutions majeures [14]. L’Union s’attache à présent à parachever l’union bancaire et l’union des marchés des capitaux [15]. Une plus grande intégration des marchés financiers est particulièrement bénéfique pour l’Union économique et monétaire [16].
Dans ce contexte, les propositions présentées par la Commission de réforme des AES représente un des moyens d’atteindre ces objectifs [17], en donnant à la supervision européenne plus d’efficience et en renforçant la convergence en matière de supervision. Étant donné le but de la réforme des AES en discussion, la question qui se pose est de savoir comment achever ces finalités.
Les principales dispositions proposées par la Commission comprennent [18], dans un premier temps, un renforcement des pouvoirs des AES pour leur permettre d’atteindre ces objectifs (I). Pour qu’elles puissent exercer leurs pouvoirs renforcés, les AES nécessitent également une gouvernance adéquate ainsi qu’un financement suffisant (II).
I. La réforme des pouvoirs des AES.
Pour que les AES puissent contribuer à l’achèvement des objectifs de la réforme, plusieurs changements dans le cadre de leurs pouvoirs sont proposés par la Commission. Parmi ces propositions [19], sont mis en évidence le renforcement des pouvoirs de coordination des AES (A), et le renforcement des pouvoirs de supervision direct de l’AEMF (B).
A. Les renforcement des pouvoirs de coordination des AES.
Plusieurs propositions de la Commission renforcent les pouvoirs de coordination des AES, ayant pour objectif de « promouvoir une culture commune de l’UE en matière de surveillance » [20].
Parmi les principales propositions on trouve d’abord le fait que les trois AES devront élaborer et tenir à jour un manuel de surveillance, en énonçant les bonnes pratiques en matière de surveillance, bien comme des méthodes et procédures de haute qualité [21]. Ces modifications s’appuient sur les pouvoirs dont dispose déjà l’ABE, à être étendus aussi à l’AEMF et à l’AEAPP [22].
De plus, seront donner aux AES des pouvoirs accrus de coordination générale afin de promouvoir plus nettement et plus efficacement dans l’ensemble de l’Union la convergence en matière de surveillance courante parmi toutes les autorités compétentes [23]. Les AES établiront des « plans stratégiques en matière de surveillance » définissant les priorités à l’échelle de l’Union. Les autorités compétentes seront tenues d’établir des programmes de travail annuels, qui devront être conforme aux priorités définies au niveau communautaire [24].
L’examen des autorités nationales fait aujourd’hui « par les pairs » sera remplacé par une modalité d’examen indépendant, placé sous la responsabilité du conseil exécutif des AES, afin de renforcer la valeur ajoutée et garantir l’impartialité de cet examen. Les AES devront produire un rapport qui expose les résultats et les autorités compétentes devront se conformer aux éventuelles orientations et recommandations des AES [25].
De sorte que les autorités nationales compétentes puissent surveiller efficacement les accords d’externalisation, de délégation ou de transfert de risques conclus avec des pays tiers, les AES coordonneront en permanence les mesures de ces autorités en vue de promouvoir la convergence en matière de surveillance [26]. Ce rôle accru de coordination permettra d’éviter les risques d’arbitrage prudentiel et de forum shopping [27].
Enfin, l’AEMF jouera un rôle plus important de coordination concernant les affaires d’abus de marché [28]. L’AMF pourra recommander aux autorités compétentes d’ouvrir des enquêtes et facilitera l’échange des informations pertinentes pour ces enquêtes lorsqu’elle aura des motifs raisonnables de suspecter l’existence d’activités ayant des effets transfrontaliers significatifs qui menacent le bon fonctionnement et l’intégrité des marchés financiers ou la stabilité financière dans l’Union européenne [29].
B. Le renforcement des pouvoirs de supervision direct de l’AEMF.
L’attribution d’un pouvoir de surveillance directe à l’AEMF a le mérite de simplifier et d’uniformiser le discours du régulateur, tandis que c’est plus simple pour une entreprise d’être confrontée à un seul organe de contrôle et non à plusieurs [30].
Pour l’instant, seuls les agences de notation et les référentiels centraux de données relèvent de la supervision directe de l’AEMF. Les propositions de la Commission visent à une extension de ce pouvoir de surveillance directe à certains secteurs des marchés de capitaux dans l’ensemble de l’Union Européenne. Les secteurs choisis sont aperçus par la Commission comme hautement intégrés, avec d’importantes activités transfrontières et, dans la plupart des cas, régis par des dispositions directement applicables du droit de l’Union [31].
Une des propositions de supervision directe est celle de certains fonds d’investissement porteurs d’un label de l’Union Européenne, à savoir les fonds de capital-risque européens (EuVECA), les fonds d’entrepreneuriat social européens (EuSEF) et les fonds européens d’investissement à long terme (ELTIF) [32]. L’agrément et la supervision de ces fonds seraient confiés à l’AEMF ainsi que ceux de leurs gestionnaires, l’objectif étant de créer un véritable marché unique pour ces fonds [33].
Sont aussi visés les prestataires de service de communication de données [34]. Selon la Commission, centraliser l’agrément et la surveillance de ces opérateurs au sein de l’AEMF permettrait de réduire la fragmentation et les coûts et devrait garantir un niveau uniforme de qualité et de fiabilité des données dans toute l’Union [35].
L’AEMF se mettra en plus à autoriser et surveiller l’utilisation des indices de référence d’importance critique de l’Union européenne et approuvera des indices de référence de pays tiers en vue de leur utilisation dans l’Union [36].
La réforme propose aussi la supervision directe par l’AEMF pour certains prospectus [37], s’agissant des cas où la Commission considère qu’il y a une dimension transfrontière importante et des risques d’arbitrage prudentiel [38]. Sont visés les prospectus d’émetteurs de pays tiers, ce qui permettrait d’éviter l’arbitrage règlementaire de l’émetteur quant au choix de l’État membre dans lequel il procède à sa première offre au public [39].
Sont aussi inclus les prospectus d’émetteurs spécialistes (sociétés immobilières, sociétés minières, sociétés spécialisées dans la recherche scientifique, compagnies de navigation). Les prospectus de certains titres (les titres adossés à des actifs et les titres autres que ceux de capitaux destinés à l’admission dans un compartiment de marché réservé aux investisseurs qualifiés) seront aussi surveillés directement par l’AEMF. Par ailleurs, l’AEMF pourra contrôler les communications à caractère promotionnel pour les offres de valeurs mobilières ou les demandes d’admission à la négociation pour lesquelles elle a approuvé le prospectus correspondant.
Renforcer les pouvoirs des AES, y compris les pouvoirs de surveillance directe l’AEMF, est important pour leur permettre d’atteindre les objectifs de la réforme. Mais leur accorder des pouvoirs accrus ne suffira pas si la gouvernance et le financement des AES ne sont pas également adaptés aux nouvelles tâches de ces dernières.
II. La réforme de la gouvernance et du mode de financement des AES.
Pour que les AES puissent faire face aux nouveaux défis et exercer les pouvoirs accrus que lui seront accordés, la Commission propose une amélioration de leur gouvernance (A), ainsi que de leur mode de financement (B).
A. Une gouvernance adéquate pour les AES.
Le processus décisionnel existant des AES est jugé inefficace et porteur de conflits d’intérêts [40]. La réforme proposée par la Commission vise à donner une solide structure de gouvernance aux AES, permettant que les décisions soient prises rapidement dans l’ intérêt européen tout en intégrant les connaissances et l’expérience des autorités nationales de surveillance [41].
Dans ce nouveau système de gouvernance, sera mise en place un conseil exécutif qui remplacera le conseil d’administration actuel [42]. Ce conseil exécutif sera composé d’un certain nombre de membres à temps plein et d’un président, qui seront indépendants des autorités nationales. La fonction principale du conseil exécutif sera de préparer les décisions que devront prendre le conseil des autorités de surveillance, étant compétant pour "examiner toutes les questions sur lesquelles le conseil des autorités de surveillance est appelé à statuer, donner son avis et formuler des propositions à leur sujet" [43]. La prise de décision au sein de ce dernier devrait dès lors être plus rapide et plus simple et reposer aussi davantage sur une approche plus axée sur l’Union Européenne. Ce conseil est chargé de veiller « à ce que l’Autorité accomplisse la mission et exécute les tâches qui lui sont confiées » [44]. De plus, le conseil exécutif conservera le rôle du conseil d’administration en ce qui concerne la préparation du programme de travail et du budget des AES.
Le conseil des autorités de surveillance demeure le principal organe des AES responsable de l’orientation générale et du processus décisionnel et pour l’essentiel ses attributions restent les mêmes [45]. Ce que la Commission propose est une adaptation de sa composition, en incluant les membres à temps plein du conseil exécutif (sans leur conférer de droits de vote [46]).
Le principe fondamental de la répartition des compétences entre les deux conseils est que le conseil des autorités de surveillance est compétent pour toute décision visée au règlement, sauf dispositions contraires [47].
En outre, comme le président est l’un des principaux représentants des AES, son statut et ses compétences seront renforcés pour accroître son autorité légale. Les procédures de désignation et révocation du président seront clarifiées, et il disposera également d’une voix prépondérante au conseil exécutif [48].
B. Un financement suffisant pour les AES.
À partir de l’extension des attributions des AES proposée et le probable alourdissement de leurs frais de fonctionnement, c’est important de revoir aussi leur financement.
Le financement des AES est actuellement réparti de manière fixe entre les autorités nationales (60 %) et le budget de l’Union Européenne (40 %). La Commission a jugé que cette structure est insuffisante et a eu pour conséquence que les AES n’ont pas été en mesure de trouver les ressources nécessaires afin de faire face à l’accroissement de la charge de travail [49].
Les propositions de la Commission visent à instaurer un nouveau système de financement afin de garantir le fait que les ressources des AES correspondent à l’ampleur de leurs tâches. Ce nouveau système devra leur offrir plus d’indépendance et de flexibilité en matière de financement.
Dans le système envisagé [50], les AES tireront leurs recettes de trois sources principales. La première source est une contribution d’équilibrage de l’Union, inscrite au budget général de l’Union, qui couvrira jusqu’à 40 % du budget annuel des AES. La répartition fixe actuellement appliquée sera alors supprimée.
Une nouvelle source de recette envisagée par la réforme sont des contributions annuelles du secteur privé, qui remplaceront les contributions obligatoires des autorités nationales compétentes au budget des AES. Ces contributions annuelles seront versées par les établissements financiers qui sont soumis à la surveillance indirecte des AES. Les cotisations devraient être équitables et proportionnées aux avantages pouvant être tirés de l’activité des AES [51].
La troisième source sera les redevances tirées auprès des entités soumises à la surveillance directe des AES, ce qui existe déjà dans les dispositions actuelles qui régissent les AES [52] et est maintenu dans les propositions de la Commission. Cette source serait spécialement importante pour l’AEMF, vue la proposition d’extension de son pouvoir de surveillance directe.
La réforme prévoit en plus deux sources de financement complémentaires : des contributions financières volontaires des états membres ou observateurs (à condition que ces contributions ne compromettent pas l’indépendance et l’impartialité des AES) et des redevances à des fins de publication, de formation ou de tout autre service requis par les autorités nationales compétentes.
