I. L’élaboration des PLUi, une compétence de la CAPB exercée en collaboration avec les communes.
Depuis le 1er janvier 2017, la Communauté d’Agglomération Pays Basque (CAPB) est compétente en matière de plan local d’urbanisme, de document d’urbanisme et de carte communale.
C’est donc sous sa responsabilité que sont élaborés les cinq PLUi du Pays Basque :
- 1. Le PLUi Labourd Ouest, qui couvre 23 communes sur le littoral avec les communes de Biarritz, Bayonne, Anglet, Saint-Jean-de-Luz, Hendaye, Bidart, Guéthary, Ciboure, Ustaritz, Saint-Pierre d’Irube, Saint-Pée-sur-Nivelle, Ahetze, Arbonne, Arcangues, Ascain, Bassussarry, Biriatou, Boucau, Lahonce, Mouguerre, Urcuit, Urrugne et Villefranque ;
- 2. Le PLUi Labourd Est, qui concerne 27 communes du « rétro-littoral » autour d’Hasparren et Cambo-les-Bains ainsi que les communes de Aïnhoa, Ayherre, Bardos, Bidache, Bonloc, Briscous, Came, Espelette, Guiche, Halsou, Hélette, Isturits, Itxassou, Jatxou, La Bastide-Clairence, Larressore, Louhossoa, Macaye, Mendionde, Saint-Esteben, Saint-Martin d’Arberoue, Sames, Sare, Souraïde et Urt.
- 3. Le PLUi d’Amikuze, qui rassemble 28 communes au nord-est du Pays Basque, autour de Saint-Palais ainsi que les communes de Arancou, Bergouey-Viellenave, Arraute-Charritte, Orègue, Masparraute, Labets-Biscay, Ilharre, Gabat, Arbouet-Sussaute, Osserain-Rivareyte, Arbérats-Sillègue, Domezain-Berraute, Etcharry, Aroue-Ithorots-Olhaïby, Lohitzun-Oyhercq, Larribar-Sorhapuru, Béhasque-Lapiste, Uhart-Mixe, Orsanco, Beyrie-sur-Joyeuse, Garris, Aïcirits-Camou-Suhast, Amendeuix-Oneix, Luxe-Sumberraute, Amorots-Succos, Béguios, et Méharin.
- 4. Le PLUi Garazi-Baigorri (Sud Basse-Navarre), qui s’étend sur 44 communes dans la vallée de la Nive et le Pays de Cize autour de Saint-Jean-Pied-de-Port et Saint-Etienne-de-Baïgorry avec les communes de Ahaxe-Alciette-Bascassan, Aincille, Ainhice-Mongelos, Aldudes, Anhaux, Arhansus, Armendarits, Arnéguy, Ascarat, Banca, Béhorléguy, Bidarray, Bunus, Bussunarits-Sarrasquette, Bustince-Iriberry, Caro, Esterençuby, Gamarthe, Hosta, Ibarolle, Iholdy, Irissarry, Irouléguy, Ispoure, Jaxu, Juxue, Lacarre, Lantabat, Larceveau-Arros-Cibits, Lasse, Lecumberry, Mendive, Ossès, Ostabat-Asme, Pagolle, Saint-Jean-Le-Vieux, Saint-Just-Ibarre, Saint-Martin-d’Arrossa, Saint-Michel, Suhescun, Uhart-Cize et Urepel.
- 5. Le PLUi Soule-Xiberoa, qui regroupe 36 communes dans la province basque de Soule à savoir les communes de Mauléon-Licharre, Tardets-Sorholus, Ainharp, Alçay-Alçabéhéty-Sunharette, Alos-Sibas-Abense, Arrast-Larrebieu, Aussurucq, Barcus, Berrogain-Laruns, Camou-Cihigue, Charritte-de-Bas, Chéraute, Espès-Undurein, Etchebar, Garindein, Gotein-Libarrenx, Haux, L’Hôpital-Saint-Blaise, Idaux-Mendy, Lacarry-Arhan-Charitte-de-Haut, Laguinge-Restoue, Larrau, Lichans-Sunhar, Lichos, Licq-Athérey, Mauléon-Licharre, Menditte, Moncayolle-Larrory-Mendibieu, Montory, Musculdy, Ordiarp, Ossas-Suhare, Roquiague, Sainte-Engrâce, Sauguis-Saint-Etienne, Tardets-Sorholus, Trois-Villes, Viodos-Abense-de-Bas.
La CAPB envisage aujourd’hui une entrée en vigueur progressive des différents PLUi entre la fin d’année 2025 et les années 2027 et 2028.
Bien que portée par la CAPB, l’élaboration de ces PLUi se fait en collaboration avec les communes membres. Le conseil communautaire arrête les modalités de cette collaboration après avoir réuni une conférence intercommunale rassemblant l’ensemble des maires. Chaque étape de la procédure fait ainsi l’objet d’une co-construction entre les élus communaux et communautaires.
Cette démarche partenariale vise à assurer la cohérence des choix d’aménagement à l’échelle de chaque bassin de vie, tout en préservant les spécificités locales. Cette cohérence est notamment assurée par le Schéma de cohérence territorial (SCOT) qui couvre un territoire plus vaste que celui de la CAPB en intégrant également le territoire du pays de Seignanx.
Le projet d’aménagement et de développement durables (PADD), élaboré en amont de chaque PLUi, constitue le socle stratégique sur lequel reposeront les futurs documents réglementaires. Il définit les grandes orientations de la politique d’urbanisme du territoire, avant même l’adoption et l’entrée en vigueur du PLUi.
Dès lors, avant même le vote et l’entrée en vigueur du PLUi, la politique d’urbanisme des territoires est déjà établie.
Dans ce contexte, le sursis à statuer intervient comme un mécanisme de sauvegarde, permettant aux autorités compétentes de suspendre leur décision sur les demandes d’autorisations d’urbanisme qui, si elles étaient accordées, risqueraient de compromettre l’exécution du futur PLUi ou de la rendre plus onéreuse.
Cette prérogative permet la protection de l’intégrité des orientations stratégiques déjà définies dans les PADD et le SCOT et garantissant la cohérence du développement territorial envisagée par les futurs PLUi de la CAPB.
II. Le sursis à statuer, une prérogative du maire encadrée par la loi.
Lors de cette élaboration intercommunale des PLUi, la compétence pour délivrer les autorisations d’urbanisme (permis de construire, d’aménager, de démolir et déclarations préalables) reste du ressort des maires, au nom de leur commune. C’est donc le maire qui, au moment d’instruire une demande d’autorisation, peut décider de surseoir à statuer.
Le sursis à statuer est prévu par l’article L. 153-11 du code de l’urbanisme. Il permet au maire de suspendre sa décision sur une demande d’autorisation dès lors que le projet est susceptible de compromettre ou de rendre plus onéreuse l’exécution du futur PLUi.
Toutefois, le maire ne peut faire usage de cette faculté que sous deux conditions cumulatives :
- 1. Le projet de PLUi doit être suffisamment avancé, ce qui suppose a minima que les actes préparatoires aient été débattus en conseil communautaire.
- 2. Le projet faisant l’objet de la demande doit être de nature à compromettre ou à rendre plus coûteuse l’exécution du futur PLUi, notamment au regard des orientations du PADD.
Il est important de souligner que le sursis à statuer est une possibilité offerte au maire, et non une obligation.
Même si les conditions sont réunies, le maire conserve son pouvoir d’appréciation pour accorder l’autorisation s’il estime le projet compatible avec les orientations du PLUi en devenir.
La jurisprudence a posé des limites à l’usage du sursis à statuer. Ainsi, le Conseil d’État a jugé que même lorsque l’état d’avancement du PLU permettrait de surseoir à statuer en application de l’article L153-11 du Code de l’urbanisme, un tel sursis n’est pas justifié si le projet, en raison de sa faible importance, n’est pas de nature à compromettre l’exécution du futur plan [1].
L’importance du projet doit s’apprécier au regard des orientations du PADD qu’il serait susceptible de compromettre, comme l’a rappelé la cour administrative d’appel de Paris [2].
Le juge administratif veille ainsi à ce que les maires ne fassent pas un usage disproportionné ou détourné de cet outil afin de préserver les droits des pétitionnaires.
III. Le régime du sursis à statuer, entre garanties pour les pétitionnaires et préservation de l’intérêt général.
L’encadrement strict du régime du sursis à statuer concilie la préservation de l’intérêt général, qui sous-tend l’élaboration du PLUi, et la sécurité juridique des porteurs de projet.
Tout d’abord, la décision de sursis à statuer doit être motivée. Le maire doit expliciter en quoi le projet est susceptible de compromettre ou de rendre plus onéreuse l’exécution du futur PLUi. Cette motivation doit être circonstanciée et ne peut se limiter à des considérations générales. Il s’agit d’une garantie essentielle pour le pétitionnaire, qui doit être en mesure de comprendre les raisons précises qui fondent le sursis.
Ensuite, le sursis à statuer ne peut être opposé au pétitionnaire qu’après qu’il a été invité à présenter ses observations dans le cadre d’une procédure contradictoire. Cette étape obligatoire permet au porteur de projet de faire valoir ses arguments et, le cas échéant, de proposer des adaptations pour rendre son opération compatible avec le PLUi en cours d’élaboration.
En outre, la durée du sursis à statuer est limitée dans le temps. Celui-ci ne peut excéder trois ans. Au terme de ce délai, le maire devra se prononcer définitivement sur la demande d’autorisation, au regard des règles d’urbanisme applicables à cette nouvelle date.
Enfin, les décisions de sursis à statuer sont soumises au contrôle du juge administratif. Le requérant peut contester le sursis par voie de recours pour excès de pouvoir, dans un délai de deux mois à compter de sa notification. Le juge vérifiera alors la réalité et la proportionnalité des motifs invoqués par le maire, ainsi que le respect de la procédure contradictoire.
Conclusion : La saison du sursis à statuer est ouverte au Pays Basque.
Les PLUi au sein de la CAPB devraient progressivement entrer en vigueur entre la fin 2025 et les années 2027-2028. D’ici là, le sursis à statuer sera un outil précieux à la disposition des maires du Pays Basque afin de préserver les orientations des futurs documents d’urbanisme face à des projets qui seraient susceptibles d’être incompatibles avec ces derniers.
Toutefois, bien que le sursis à statuer ne soit pas un refus au sens strict, il permet de manière plus discrétionnaire d’empêcher la réalisation d’un projet qui est pourtant porté par une demande d’autorisation d’urbanisme régulière à la date du dépôt.
Ce régime crée donc une insécurité juridique non négligeable pour les pétitionnaires, dont les projets peuvent se retrouver bloqués sans certitude sur leur devenir.
Face à cette insécurité, l’usage du sursis à statuer doit être strictement encadré. Son maniement doit rester proportionné et justifié, afin de ne pas porter une atteinte excessive aux droits des porteurs de projet. La motivation d’un sursis à statuer doit être précise et circonstanciée, et ne peut reposer sur des considérations trop générales.
Pour les pétitionnaires confrontés à un sursis à statuer, il est essentiel d’établir un dialogue avec les services d’urbanisme afin de comprendre les motivations de cette décision et espérer pouvoir adapter le projet afin de le rendre compatible avec le PLUi en cours d’élaboration. La procédure contradictoire préalable à la décision de sursis doit être l’occasion pour eux de faire valoir leurs arguments et propositions.
En définitive, le sursis à statuer s’inscrit dans le délicat équilibre entre l’intérêt général, incarné par le PLUi en devenir, et les intérêts particuliers des porteurs de projet. C’est dans la recherche constante de cet équilibre, à travers un usage mesuré et rigoureusement motivé de cet outil, que se joue aujourd’hui la cohérence et l’harmonie du développement territorial du Pays Basque dans cette phase transitoire de planification urbaine.
