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La formation professionnelle mise en culture !

Par Sandy-David Noisette, Docteur en droit.

La formation professionnelle rénovée issue de la loi n° 2018-771 du 5 sept. 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel témoigne de la continuité allouée à la rénovation du modèle social français.
De nature profondément structurelle, elle modifie les organisations et équilibres actuels tout en portant de nouvelles ambitions. Les enjeux de démocratisation et d’efficacité économique sont essentiels.

La réforme de la formation professionnelle issue de la loi n° 2018-771 du 5 sept. 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel vient renforcer, de manière structurelle, le cadre de la formation professionnelle que nous connaissions jusqu’alors.

Promulguée au JORF n° 0205 du 6 sept. 2018, elle permet de poursuivre la rénovation du modèle social français entamée par la publication des cinq ordonnances relatives au renforcement du dialogue social prises le 22 sept. 2017 par le Conseil des ministres. Elle se prolonge par la transformation du système d’apprentissage, la réforme du système de formation professionnelle et de l’assurance chômage, et par la simplification de la politique d’insertion professionnelle des travailleurs handicapés. Cette démarche vise à accompagner et anticiper les mutations économiques et sociétales à venir, tout en reprenant certaines orientations issues des accords interprofessionnels nationaux (ANI) du 22 fév. 2018. Elle succède à des textes plus anciens, mais dont l’observateur éclairé verra la fréquence croître de manière prégnante depuis la loi n° 71-575 du 16 juillet 1971 portant organisation de la formation professionnelle continue dans le cadre de l’éducation permanente, héritière des accords de Grenelle du 27 mai 1968.

Si la formation professionnelle constitue une obligation nationale à visée productiviste et démocratique (1971) elle ne cesse de renforcer son caractère républicain : validation des acquis et de l’expérience (VAE) en 2002, création du droit individuel à la formation (DIF) et du contrat de professionnalisation en 2004, augmentation de la transparence des circuits financiers avec la réforme des OPCA et portabilité du DIF (2009). La loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale aura cependant jeté les prémices du régime à venir. Succédant à l’entrée en vigueur de la première loi de finances faisant application de la LOLF, elle consacra le passage d’une obligation de moyens à une obligation de résultats en matière de formation. Elle institua le compte personnel de formation (CPF) et l’implication plus aboutie des salariés comme acteurs de leur propre formation (consultation des représentants du personnel dans le plan de formation, renforcement des obligations liées à l’entretien professionnel).

Pragmatique et structurante, la loi du 5 sept. 2018 cherche à éluder les limites du modèle de formation actuel (I) tout en portant de nouvelles ambitions (II). C’est au final un nouveau socle commun de régulation qui est posé (III).

I. Le modèle de formation traditionnel.

Le modèle actuel (A) est devenu trop opaque pour remplir efficacement les fonctions sociétales et économiques qui lui sont dévolues (B).

A) Les modalités actuelles.

Actuellement, deux régimes de formation existent : la formation initiale et la formation continue. La formation professionnelle initiale est principalement destinée aux jeunes souhaitant apprendre les bases d’un domaine professionnel et s’orienter vers une profession. Cette formation s’exécute principalement en lycée professionnel, sous statut scolaire, ou en centre de formation public ou privé, par alternance et sous statut de salarié (contrats d’apprentissage ou de professionnalisation). Elle n’est pas conventionnée.

Le conventionnement, spécifique à la formation professionnelle continue, se traduit par la signature d’une convention de formation professionnelle (personne morale) ou d’un contrat de formation professionnelle (personne physique). Son importance est prégnante en matière de coût de la formation (v. art. D 714-62 C. éduc.). L’enjeu de démocratisation n’est pas anodin. La formation continue s’adresse (traditionnellement) aux personnes déjà en emploi. Si la loi du 12 nov. 1968 définissait le public de formation continue comme celui qui avait interrompu ses études depuis plus de trois ans, cette disposition a été abrogée et non remplacée. Quoi qu’il en soit, le développement et l’acquisition de nouvelles compétences est visé.

Les formations peuvent être qualifiantes (à visée immédiatement opérationnelle) ou certifiantes (diplômes et titres délivrés au nom de l’État - enregistrés de droit au RNCP -, certificats et titres professionnels délivrés par les branches professionnelles ou d’autres ministères - tel celui de la Défense -, les CCI, etc. enregistrés sur demande au RNCP).

Les formations diplômantes sont celles qui, parmi les formations certifiantes, permettent d’obtenir un diplôme d’État (CAP, bac professionnel, licence professionnelle, etc.). Elles sont centrées sur la formation générale et/ou professionnelle. A l’inverse, les titres et certifications (tels les certificats de qualification professionnelle –CQP-) sont directement utilisables sur le marché du travail, car ils répondent à des besoins spécifiques. Le Centre d’études et de recherches sur les qualifications (Céreq) regrette qu’ils soient encore trop cantonnés à une sphère confidentielle, alors que leur potentiel, notamment en matière d’accès à l’emploi, reste important [1].

L’ensemble des formations est principalement financé par l’État, par le Conseils régionaux ou par les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA). Jusqu’à la loi du 5 sept. 2018, les dix-huit OPCA de branche [2] récoltaient principalement les fonds de la formation professionnelle continue et finançaient la formation des salariés (0.55% des salaires bruts soumis à cotisations de sécurité sociale [3] pour les entreprises de moins de 11 salariés, 1% pour les entreprises d’au-moins 11 salariés). Les principaux acteurs sont les autorités publiques (État, régions), les partenaires sociaux (organisations d’employeurs et syndicats), les entreprises (actions de formation, financement), les prestataires de services (organismes d’information, de formation et centres de bilans de compétence) et, bien sûr, les bénéficiaires de la formation.

B) Les limites actuelles.

B1. L’insuffisance de la fonction sociétale.

La formation initiale ne répond pas suffisamment au dessein républicain de la démocratisation de l’enseignement institué par la loi n° 89-486 du 10 juillet 1989 dite loi d’orientation sur l’éducation. Même si la part des bacheliers professionnels représente 21,5% d’une génération en juin 2018 [4], le ministère de l’Éducation nationale fait aujourd’hui le constat que le taux de réussite au baccalauréat professionnel (82,6% en 2018) et les taux d’insertion à la sortie du lycée professionnel sont insuffisants, sans compter que les taux d’échec à la sortie des sections de technicien supérieur restent, eux aussi, trop importants. De plus, il existe de forts déséquilibres entre les formations et les secteurs d’activité. La carte des formations semble parfois inadaptée aux opportunités économiques des territoires et trop méconnue des usagers. A cela se rajoute la pesanteur de la moindre mobilité des familles qui y scolarisent leurs enfants. Enfin, certaines formations, financées, révèlent un déficit d’attractivité, tant en formation sous statut scolaire [5] qu’en formation continue.

Il convient donc de rendre plus efficient le système tout en préparant mieux les apprenants. Plus globalement, il convient aussi de valoriser l’enseignement professionnel, modalité de formation déterminante du dynamisme social et économique du pays. Si la formation professionnelle peut préparer aux métiers d’avenir (numérique et environnement par exemple), elle exerce aussi une fonction sociale à ne pas négliger : celle d’accueillir des jeunes, souvent issus de milieux populaires, souhaitant un enseignement attrayant et ancré dans la « réalité » des organisations productives.

Une inégalité est saillante. Il est relevé par l’Insee qu’environ deux tiers des cadres suivent des formations professionnelles quand seulement un tiers des ouvriers en bénéficient. Dans le même temps, 1/5ème des salariés peu qualifiés maîtrisent les concepts de base en compréhension de l’écrit, 3.5 millions de chômeurs n’ont aucune activité alors que près de 191.000 offres d’emploi ne sont pas pourvues. Au final, ce sont les laissés pour compte de la croissance économique ou les salariés les moins organisés qui ont le moins accès à la formation professionnelle continue. A cela, se rajoutent les responsabilités familiales, le coût des formations et l’autocensure comme principaux obstacles à la formation, évoqués par les intéressés [6]. Le contexte de l’entreprise est en tout cas déterminant : à cet égard, on note que 96 % des entreprises françaises sont des microentreprises et qu’en soixante ans le taux de syndicalisation a été divisé par quatre. Selon DARES analyses, il s’établit à 8,7 % dans le secteur marchand et associatif, et atteint même 5% dans les entreprises de moins de 50 salariés [7]. Au final, le déficit d’incitation est majeur. A l’heure de l’ubérisation des unités de production, et sans disruption normative, il ne peut être espéré d’amélioration en la matière.

Juridiquement, l’insuffisance de la fonction sociale va à l’encontre des dispositions de l’article L. 6321-1 C. trav. disposant que l’employeur assure – a minima - l’adaptation des salariés à leur poste de travail et qu’il veille - de source contractuelle - à l’employabilité. Il peut proposer des formations qui participent au développement des compétences, y compris numériques, ainsi qu’à la lutte contre l’illettrisme, notamment des actions d’évaluation et de formation permettant l’accès au socle de connaissances et de compétences défini par décret. Cette disposition légale a plusieurs fois été confirmée par la jurisprudence récente de la Cour de cassation [8].

Se rajoute à cette inégalité républicaine, l’ineffectivité des règles consacrant la liberté individuelle du travailleur-salarié. Pourtant il est de plus en plus admis que le concept de subordination ne cesse de se diluer. S’il ne devient aujourd’hui qu’un critère juridique propre à qualifier des diverses situations de travail, l’exécution du contrat de travail doit permettre, en tous contextes, l’exercice des libertés individuelles. Or, les chiffres établis par l’Insee prouvent l’inverse. Déjà quantitativement favorisés, les cadres bénéficient plus souvent de formations de développement et de motivation, tenant compte de leurs désirs et desseins, quand les salariés les moins qualifiés sont contraints de suivre davantage de formations liées directement à leur activité, ressenties comme imposées et rarement orientées sur l’obtention d’une certification. Cela les rend plus vulnérables, tant au sein de l’organisation productive qu’au niveau des probables transitions professionnelles. Enfin, le mille-feuille des sigles n’incite pas à la simplicité ; Opca, Cnefop, CPA, Coparef, Fongecif, Gréta ou CPF, etc. : les salariés les plus fragiles ne sont pas mis en confiance.

B2. L’insuffisance de la performance économique.

Le taux de chômage observé (9,1% de la population active au second trimestre 2018 selon l’Insee) peut être décomposé en deux sous-éléments : une part structurelle tout d’abord, dont les déterminants sont directement liés au fonctionnement du marché du travail et aux politiques qui lui sont appliquées ; une part conjoncturelle ensuite, qui dépend de l’écart entre la situation macroéconomique du moment et celle qui prévaudrait si l’économie se situait sur une trajectoire équilibrée. Le cas français est riche d’enseignement. La part conjoncturelle est de l’ordre de 1,2% [9] ; cela signifie que les mesures essentielles visant à augmenter l’emploi de la population en âge de travailler doivent être actives sur le plan structurel. Si elles ne constituent pas un objectif en soi, les politiques structurelles sont donc un moyen de renforcer la croissance et son contenu en emplois. L’économiste Edmond Malinvaud les définit ainsi comme des réformes décidées pour une période de temps substantielle, concernant les cadres légaux et conventionnels, ou les structures matérielles, de l’économie et de la société. Elles modifient les règles de fonctionnement de l’économie, et les infrastructures qui sont mises à disposition des agents économiques. Elles ouvrent ou ferment les champs du possible pour les entreprises privées et des champs de responsabilité pour le secteur public [10].

Ce déficit structurel de marché du travail se voit appesanti par la dégradation des capacités professionnelles de la population active. Distinguant les capacités de droit des capacités de fait, le Professeur au Collège de France, Alain Supiot, les définit comme une déclinaison de la capacité de fait : « Celles-ci diffèrent d’une personne à l’autre et doivent être formées et entretenues sur le long terme par des dispositifs appropriés, notamment de formation et de qualification, auxquels tous les travailleurs, salariés ou indépendants, doivent pouvoir accéder tout au long de leur vie » [11]. L’absence de préservation de ces capacités renforce l’effet d’hystérèse du chômage et, de fait, la performance de notre économie. C’est ce qu’ont démontré Gary Becker en 1964 (avec sa théorie du capital humain) et le célèbre Joseph Schumpeter, qui concluait déjà, en 1939, que l’innovation est au coeur des cycles de croissance. Or il ne peut y avoir d’innovation sans entretien des capacités professionnelles des individus. Le « savoir-agir » dans des situations complexes requiert deux conditions indissociables : des ressources (capacités et savoirs experts) qui ne cessent d’évoluer voire de se transformer, ainsi qu’une capacité à les mobiliser pour résoudre des situations-problèmes en situations et temps réels (compétences). Celles-ci sont rarement innées.

II. Les ambitions portées par la loi.

La réforme de la formation professionnelle constitue le deuxième grand chantier social du quinquennat. Le premier, fort critiqué du point de vue doctrinal et des représentants syndicaux, fut institué par la loi du 8 août 2016 et les cinq ordonnances travail du 22 sept. 2017. La promulgation de la loi du 5 sept. 2018, dite loi avenir professionnel permet de lutter plus efficacement contre les limites exprimées précédemment.

A) Un choc de simplification.

La simplification opère aux niveaux macro (A1) et micro (A2).

A1. Du point de vue systémique.

C’est un système désintermédié que promeut la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel. La pertinence d’une telle évolution semble logique au regard du déséquilibre général du marché du travail, mais aussi de notre modèle économique. Si on assiste à une pesanteur de la dualité du marché (théorie des insiders-outsiders), on observe un renforcement de l’autonomie des travailleurs du savoir et une ubérisation accrue des processus de production. Devenues inefficaces, les régulations traditionnelles, globales et peu transparentes, ne font plus sens.

De nouveaux circuits de financement sont créés. L’article 34 de la loi du 5 sept. 2018 précise que les Régions sortent du jeu de la régulation du système de l’apprentissage : celui-ci sera désormais piloté par les branches professionnelles. Leur prévalence s’exercera à plusieurs niveaux : construction des diplômes, fixation du coût des contrats, mutualisation des fonds de la formation professionnelle, l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes (art. L. 2253-1 C. trav.). Les régions ne restent compétentes que pour la formation professionnelle prévue à l’article L. 6121-1 C. trav. Le système actuel se voit ensuite subrogé par le mécanisme « coût-contrat » : chaque contrat d’apprentissage signé déclenchera une allocation spécifique au centre de formation agréé. Tout organisme de formation pourra ouvrir un centre de formation d’apprentis (CFA) sous réserve d’obtenir la certification prévue légalement. Les CFA devront donc repenser leur modèle économique. En adaptant ainsi l’apprentissage aux besoins des entreprises, en assouplissant les règles d’accès et le recrutement des jeunes, le législateur a pour ambition de développer massivement ce mode de formation. A l’instar d’autres pays européens, le gouvernement vise 15 % d’apprentis chez les 16-25 ans, contre 7% actuellement.

L’URSSAF va être chargée de collecter les fonds de la formation professionnelle continue et de la taxe d’apprentissage à la place des OPCO (opérateurs de compétences ayant eux mêmes remplacés les OPCA et OCTA). Sur le modèle du quadriparisme (État, syndicat, patronat, régions), l’instance unique de gouvernance de la formation professionnelle et de l’apprentissage, France compétences, régulera la qualité de la formation et veillera à la bonne exécution de la réforme. Sa force résidera dans son pouvoir décisionnaire et dans celui d’alerte de l’État.

L’atomicité et la qualité de l’offre sont aussi visées. De deux manières. Tous les organismes de formation certifiés voire labellisés (sur la base de critères définis par décret) pourront facilement entrer sur le marché, seront concurrents et supporteront le risque économique lié au mécanisme contractuel (coût-contrat). Par ailleurs, afin d’assurer une totale transparence, l’article 24 de la loi dispose que des indicateurs qualitatifs annuels seront publiés (taux d’insertion, valeur ajoutée du centre de formation, taux d’obtention de certifications, etc.). On voit dans ces avancées un renforcement des caractères purs et parfaits, au sens économique, du marché de la formation. Mais il ne l’est pas, puisque l’État-providence règne. La loi entérine en effet la mise sous tutelle de la formation professionnelle par l’État stratège : la création de l’institution nationale publique France Compétences au 1er janvier 2019 matérialise cette ambition.

L’efficacité du marché reste toutefois renforcée, puisque la disparition des cartes de formation régulées par les Régions au profit d’un modèle contractuel (un contrat = un financement) devrait satisfaire les attentes des professionnels. Nombre d’entre eux se plaignent de deux choses : ne pas avoir de candidats formés aux besoins qu’ils expriment et les complications administratives que pose l’apprentissage [12].
Les centres de formation, les écoles de production, les entreprises, voire les établissements pénitentiaires (art. 12) pourront devenir des lieux d’apprentissage.
Ces nouvelles modalités devraient contribuer à diminuer drastiquement le chiffre de 300.000 emplois, annoncés comme non pourvus, par la ministre du Travail, Muriel Pénicaud.
Des formations ad hoc pourront être rapidement mises en place, qu’elles requièrent une technicité pointue ou des habilitations particulières peu répandues.

A2. Du point de vue de l’apprenant.

Le nouveau système vient individualiser le droit à la formation. Il alloue de nouvelles capacités aux personnes physiques : il leur permet d’être plus autonomes, de choisir plutôt que de subir.

Parmi les mesures concernant directement les salariés, la plus emblématique est assurément celle concernant la monétisation de l’’abondement du compte personnel de formation (CPF) de 500 euros par an, majoré à 800 euros pour ceux d’entre eux considérés comme non qualifiés. De plus, par le moyen de la négociation collective, les plafonds de 5.000 ou 8.000 euros peuvent être abondés par l’entreprise et la branche.

Outre ces aspects financiers, la consolidation des droits et de l’accompagnement des salariés va permettre de valoriser le parcours de formation des intéressés. Ainsi, les salariés à temps partiel bénéficient des mêmes droits que ceux à temps plein, mesure qui devrait majoritairement bénéficier aux femmes puisqu’elles sont concernées à 80% par le temps incomplet. De plus, une application mobile CPF permettra à toutes et tous de connaître leurs droits et de les mobiliser en toute simplicité. Cette mesure numérique vise une volonté de simplification puisque la difficulté à mobiliser les droits est le plus souvent la conséquence de dispositifs épars et peu lisibles nourrissant par là même une certaine suspicion sur l’équité du modèle proposé. Le congé individuel de formation (CIF), institué en 1971, se voit subrogé par le CPF, comme seul réceptacle des droits individuels.

Dans le même temps, cette simplification renforce l’extension du droit à la formation. Là où le paritarisme en avait fait une garantie sociale protégeant les travailleurs-salariés en emploi, l’universalisme des mesures permettra à ceux qui changent de statut ou les cumulent au cours de leur vie professionnelle de vivre plus sereinement leurs transitions. C’est pourquoi le paritarisme disparaît au profit d’une gouvernance annoncée comme quadripartite.

Dans le même temps, il sera plus simple de conclure un contrat par alternance. Outre la simplification annoncée des procédures, et selon l’article 13 de la loi du 5 sept. 2018, la durée, indéterminée, sera flexible (6 mois à 3 ans) ; par ailleurs, par dérogation à l’article L. 6222-12 C. trav., toute personne âgée de seize à vingt-neuf ans révolus, ou ayant au moins quinze ans et justifiant avoir accompli la scolarité du premier cycle de l’enseignement secondaire, pourra, à sa demande, si elle n’a pas été engagée par un employeur, débuter un cycle de formation en apprentissage dans la limite d’une durée de trois mois. L’article 23 de la loi dispose enfin que le contrat d’apprentissage pourra être exécuté en partie à l’étranger (maximum un an) : une convention pourra être conclue entre l’apprenti, l’employeur en France, l’employeur à l’étranger, le centre de formation en France et, le cas échéant, le centre de formation à l’étranger pour la mise en œuvre de la mobilité dans l’Union européenne. Les conditions d’application de ces mesures sont précisées par décret.

B) Un choc culturel.

Si le choc de simplification accroît – a priori - la marchandisation du marché de la formation, et donc ses risques, elle amènera naturellement les entreprises, qui sont elles mêmes des espaces de formation, à revoir leur politique en la matière. Bien sûr, elles restent tenues de respecter l’obligation légale figurant à l’article L. 6321-1 C. trav. (assurer l’adaptation de ses salariés à leur poste de travail). Elles restent tenues par les obligations contractuelles posées pour la première fois par la Cour de cassation dans son arrêt du 25 fév. 1992, dit arrêt Expovit (obligation d’employabilité [13]. Mais, outre ces obligations, elles vont devoir développer un autre facteur profitable à la performance du système rénové, et moins rationnel : le dialogue (B1) et la bienveillance (B2).

B1. Plus de dialogue.

Les politiques de formation en entreprise résultent, à présent, d’échanges entre les salariés et les instances représentatives du personnel (IRP) avec l’employeur. En outre, le pilotage de la formation professionnelle évoluant, il amène les différents acteurs des politiques d’emploi, de formation et d’orientation professionnelle à faire réellement correspondre les formations proposées à la réalité des besoins nés du marché de l’emploi.

Du fait de la simplification des démarches et des financements, la réforme facilite l’investissement, l’engagement des employeurs avec et pour leurs salariés. Ils accèdent à des formations qualifiantes ou certifiantes par les plans de formation mis en place par les entreprises et, le cas échéant, complétées plus facilement avec leur compte personnel de formation. En revisitant son engagement dans la formation professionnelle, de manière plus concertée et plus efficace, l’employeur donne plus de perspectives à ses salariés tout en adossant la formation à la création de valeur pour son entreprise. Penser la formation comme outil de professionnalisation est la première étape de la mise en place d’une stratégie au service de la performance de l’entreprise. Ainsi, les employeurs peuvent compter sur des salariés plus compétents pour trouver de nouveaux leviers de compétitivité structurelle (hors-prix). La mise en œuvre tous les deux et six ans d’un entretien professionnel approfondi a pour but d’étudier les perspectives d’évolution de chaque employé et de faire le bilan des formations suivies.

B2. Plus de bienveillance.

Si l’ingénierie de la réforme semble pertinente, elle ne pourra, seule, atteindre ses objectifs. La réforme de la formation, par apprentissage notamment, doit partir de la parole de l’Émile de Jean-Jacques Rousseau où l’éducateur dit de son élève : « Je veux lui apprendre à vivre ». Aujourd’hui, la formule semble excessive, car la démocratisation de la société ne peut, moralement, que lui imposer d’aider à apprendre à vivre. Vivre s’apprend par ses propres moyens, mais souvent avec l’aide d’autrui.

Deux éléments apparaissent déterminants. La capacité, tout d’abord, des établissements publics locaux d’enseignement (EPLE) à valoriser, dans les faits, l’apprentissage auprès des jeunes collégiens et lycéens. On sait combien le monde de l’Éducation est attaché aux parcours académiques. Par ailleurs, la capacité de l’entreprise à accueillir, sur le fond, le jeune apprenti. C’est pourquoi, a minima, le nouvel article L. 6223-8-1 dispose que le maître d’apprentissage doit être salarié de l’entreprise, volontaire, majeur et offrir toutes garanties de moralité. Le cas échéant, l’employeur peut remplir cette fonction.

Si le maître d’apprentissage doit être compétent, il ne doit pas oublier d’être bienveillant. Les entreprises font souvent état aux établissements de formation du manque d’envie et d’appropriation des règles de posture que devraient avoir, dès leur entrée en entreprise, les jeunes apprentis. Ce à quoi il leur est opposé, que les établissements ne peuvent leur livrer un « produit fini ». Le jeune apprenti est souvent fragilisé, socialement et scolairement. En construction, il pèche souvent par son incapacité à persévérer, à surmonter les obstacles, à être constamment motivé, etc. Ainsi que le soulignait Rousseau, il ne peut être résilient tout seul. En tant que posture, le maître d’apprentissage a un rôle bienveillant à jouer. Il doit respecter l’apprenant tel qu’il est, accepter ses limites actuelles et croire en son éducabilité. Cette bienveillance sera le ciment de la relation formative et scellera les prémices, le socle d’une réussite annoncée. D’aucuns ne pourront opposer aux neurosciences que la bienveillance permet la résilience [14].

III. Le nouveau socle commun de régulation.

La loi du 5 sept. 2018 marque une nouvelle étape dans l’historiologie de la formation professionnelle. Outre ses intérêts économiques, elle se veut clairement disruptive. Les opérateurs traditionnels du système se transforment (A) et vont amener le monde de l’Éducation à s’adapter à la nouvelle donne (B).

A) Une désintermédiation et une gouvernance renforcées.

Tout en désintermédiant le système (art. 34), la loi veut limiter le nombre d’acteurs. Le nombre de prestataires (76.500 en 2014, en croissance de 50% en à peine plus d’une décennie, et composé à 75% d’organismes privés, dont les 2/3 à but lucratif) devenait trop nombreux pour être réellement honnête et efficacement contrôlé.
Le législateur désire éluder les risques, les irrégularités et les fraudes relevés par la Cour des comptes [15] dans son rapport public annuel de 2017. Ces errements avaient une triple origine : ils pouvaient directement émaner des prestataires de formation, mais également des entreprises, voire des organismes paritaires agréés eux-mêmes. N’ayant d’autre solution à apporter au chaos que constitue aujourd’hui le paysage de la formation professionnelle, les OPCA et les OPACIF en appellent alors au contrôle de l’État. Probablement n’imaginaient-ils, à ce moment-là, que leur vœu serait exaucé avec une telle célérité, et leur fin annoncée. Le transfert de compétences aux Urssaf (passage de 55 collecteurs à 1) et à France compétences joue le rôle de Gaïa : il a pour dessein d’assainir un système qui brassera, selon le Premier ministre, 15 milliards sur la période 2018-2022 (13.9 milliards d’euros en 2013).

Déjà, la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale avait instauré un référencement obligatoire des prestataires de formation dès lors que des financeurs institutionnels intervenaient. Le but était d’améliorer la qualité de l’offre et d’intensifier la lutte contre la fraude. On note que les services de l’État ont contrôlé en 2014, moins de 1% des prestataires susceptibles de l’être.

La loi du 5 sept. 2018 institue France compétences comme institution nationale publique (INP) aux champs d’action et missions élargies. Annoncé dans les faits comme quadripartite, son conseil d’administration de quinze membres est, dans les faits, quinquépartite [16]. L’institution se voit donc juridiquement personnalisée, et indépendante de l’État (nonobstant la nomination de son président par décret du président de la République et le nombre de 15 membres qui fait craindre une préemption de l’État). Si l’Urssaf sera le seul et unique collecteur de fonds, c’est cette institution assurera l’évaluation, la régulation, le contrôle et la redistribution. Le statut d’INP l’apparente à Pôle emploi, et lui confèrera plus de souplesse que si elle avait constituée sous forme d’établissement public administratif : les normes comptables et de gestion des ressources humaines seront celles, plus souples, du droit privé.

B) Une démocratisation accentuée du monde de l’Éducation.

La région voit en apparence son rôle dévalué. Elle reste normativement chargée de deux volets. Outre sa représentation au conseil d’administration de France compétences, elle est chargée de la formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d’un emploi ou d’une nouvelle orientation professionnelle (art. L.214-12 al. 2 C. éduc.) et de l’élaboration du contrat de plan régional de développement des formations et de l’orientation professionnelles (art. L. 214-12 al. 3 C. éduc.).

L’Éducation nationale quant à elle, en devoir d’adaptation, verra coexister en son sein une seule et unique formation professionnelle (initiale et continue) susceptible de mixer les publics. Une nouvelle génération de Campus des métiers et des qualifications va voir le jour. L’axe fort restera la recherche de synergies des acteurs de la formation autour d’un secteur d’activité d’excellence.
Les Campus [17] regroupent des établissements d’enseignement secondaire et d’enseignement supérieur, de formation initiale ou continue. Ils entretiennent des liens privilégiés avec les entreprises locales.
Le secteur d’activité correspond évidemment à un enjeu économique fort (politique de redressement productif) soutenu par les collectivités territoriales et les entreprises. Les Campus labellisés bénéficieront du Programme d’Investissement Avenir, doté de 50 millions d’euros. A ce jour, ils sont au nombre de 78. La loi nouvelle n’entraîne qu’une amplification de la démarche entreprise suite à la promulgation de la loi du 8 juil 2013 pour la refondation de l’École.

De nouvelles congruences et spécialités devraient donc voir le jour dans les lycées professionnels, sections d’enseignement professionnels des lycées polyvalents, et centres de formation. Elles seront une conséquence de la volonté gouvernementale de voir émerger de nouvelles filières économiques et de nouveaux métiers. La mixité des publics et la mutualisation des plateaux techniques seront encouragées par la signature de conventions permettant le passage facilité entre tous les types d’établissements (centres de formation, EPLE). Le schéma inclusif, bien connu de la formation sous statut scolaire, va s’amplifier dans la formation professionnelle (art. 214-1 -I. 4° bis). Les personnes en situation de handicap bénéficieront explicitement d’actions de formation ayant pour but de favoriser leur insertion professionnelle en milieu ordinaire. Les décrets d’application donneront, peut-être, plus d’informations sur le statut des professeurs des lycées professionnels.

Tout en étant pertinentes économiquement, ces avancées, indéniables, accentuent l’effectivité du caractère égalitaire de l’École républicaine. Elles donnent une nouvelle ambition à la démocratisation entamée en 1989 dans la continuité de celles qui ont marqué les prémices de la formation professionnelle organisée qu’a institué le texte fondateur de 1880 (loi du 11 déc. 1880) : mise en place de cours publics et gratuits de lutte contre l’illettrisme, création des écoles d’apprentissage et d’unités de formation d’enseignement professionnel dans les écoles publiques d’enseignement primaire complémentaire (propédeutique aux écoles d’enseignement primaire supérieur de 1886, à l’enseignement pratique et utilitaire), institution d’une formation théorique complémentaire aux cours pratiques, et, au final, organisation d’un vraie formation professionnelle [18] susceptible d’alimenter en main d’oeuvre qualifiée les besoins nés du passage d’un société qui, en un siècle, s’est progressivement industrialisée, passant d’une dominante agraire et artisanale à une société commerciale et industrielle.

Conclusion.

L’ingénierie juridique conceptualisée par le législateur est indéniable. Il reste à confronter son apparence à la réalité. S’il est permis d’espérer se défaire de l’opacité et des nombreuses irrégularités ou fraudes dénoncées par la Cour des comptes, nombreux sont les points d’interrogation qui subsistent.
Le pays arrivera-t-il à se départir des cloisonnements qui le caractérisent ? Les besoins de la société prendront-ils le pas sur la préservation des intérêts catégoriels ?
En tout cas, la faible monétisation des droits (500 euros par an, 800 euros pour les moins qualifiés) pourrait anéantir l’ensemble des ambitions, et en premier lieu, aggraver les inégalités de formation.

Docteur en droit,
Agrégé d’économie et gestion,
Aix Marseille Univ, CDS, Aix-en-Provence, France.

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Notes :

[1Le titre et le marché : enquête sur l’usage et les représentations de la valeur des certifications du ministère du Travail, Céreq Études, n° 15, mai 2018, p. 4.

[2La plupart des branches sont représentées : CONSTRUCTYS pour les entreprises de la construction, FORCO pour le commerce et la distribution, OPCAIM pour les industries de la métallurgie, etc. Deux OPCA interprofessionnels complètent le panorama : OPCALIA et AGEFOS-PME. Leur rôle est de collecter les fonds de la formation des entreprises n’ayant pas d’obligation de verser à un OPCA de branche ou dont les branches professionnelles les ont désignés.

[3Cette base se rapproche de celle de masse salariale souvent utilisée dans la littérature juridique et économique. Elle comprend le montant total des rémunérations imposables et des avantages en nature versés pendant l’année au personnel : salaires, cotisations salariales, primes, gratifications, certaines indemnités, pourboires, etc. Elle exclue les cotisations patronales.

[4INSEE première, n° 1468, 15 oct. 2013.

[5Les sections de bacs professionnels gestion-administration, chaudronnerie industrielle, commercialisation et services en hôtel-café-restaurant, hygiène-propreté-stérilisation, plastiques et composites, agent polyvalent de restauration, pilote de ligne de production, etc. peinent à attirer un public motivé (données DAES, rectorat d’Aix-Marseille, 15 oct. 2018).

[6Source : MEN-DEPP – Communiqué de presse de Jean-Michel Blanquer, Ministre de l’Éducation nationale et de la Jeunesse, 13 juil. 2018.

[7DARES analyses, « La syndicalisation en France », mai 2016, n° 025.

[8Soc., 5 juil. 2018, pourvoi n° 16-19.895 ; Soc., 13 juin 2018, pourvoi n° 17-17.321 ; Soc., 25 fév. 1992, pourvoi n° 89-41.634, etc.

[9V. NOISETTE (S-D), Performance et droit du travail, Aix Marseille Univ., 2018, p. 127.

[10MALINVAUD (E.), « Réformes structurelles du marché du travail et politiques macroéconomiques », Revue de l’OFCE, mars 2013, n° 86, p. 4.

[11SUPIOT (A.), « La justice sociale saisie par la régulation », dans Justice et droits fondamentaux, Études offertes à Jacques Normand, Paris, Litec, 2003, p. 430.

[12Séminaire intercatégoriel « Les gisements d’emploi en Vaucluse », cité scolaire J-H FABRE – Carpentras, 17 oct. 2018, organisé par les réseaux CLEE et FoQualE de Vaucluse-Nord.

[13V. aussi Soc., 24 juin 2015, pourvoi n° 13-28.784 (l’employeur ne peut se retrancher, ni derrière l’inertie de son salarié en matière de formation, ni derrière la non-évolution du poste, pour justifier l’absence de formation).

[14GUEGUEN C., pédiatre, Créer un climat relationnel positif, conférence ESPE de Marseille, 16 oct. 2018.

[15Cour des comptes, Rapport public annuel, fév. 2017, pp. 166-167 : « La formation professionnelle est exposée à des risques d’irrégularités et de fraude, outre le risque de qualité insuffisante des formations, en raison de l’importance des montants en jeu, de la multiplicité des prestataires dispensant des formations, de l’absence de régulation et de la faiblesse des contrôles. Certaines irrégularités en matière de formation professionnelle se caractérisent par un manquement aux règles fixées notamment par le code du travail. Lorsqu’elles sont commises de manière intentionnelle afin de percevoir des sommes indues, elles sont qualifiées de fraude ; toutefois le caractère intentionnel est souvent délicat à prouver ».

[16Art. L. 6123-7 : « Le conseil d’administration de France compétences comprend : 1° Un collège de représentants de l’Etat ; 2° Un collège de représentants des organisations syndicales de salariés représentatives au niveau national et interprofessionnel ; 3° Un collège de représentants des organisations professionnelles d’employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel ; 4° Un collège de représentants des régions ; 5° Un collège de personnalités qualifiées désignées par le ministre chargé de la formation professionnelle. Le président du conseil d’administration est nommé par décret du président de la République parmi le collège des personnalités qualifiées » .

[17A ce jour, le territoire national compte 78 Campus, classifiés selon 12 filières d’activités dynamiques et porteuses d’emploi : tourisme gastronomie, transition énergétique éco-industrie, numérique télécommunications, services à la personne bien-être, etc.

[18ROLLIN (P.), L’éducation en Vaucluse à travers les siècles, fév. 2003.