Le lotissement, ses documents, et leur caducité.

1/ La notion de lotissement.

Rappelons tout d’abord que, selon le Code de l’urbanisme, « constitue un lotissement la division en propriété ou en jouissance d’une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet de créer un ou plusieurs lots destinés à être bâtis » (article L 442-1 du code de l’urbanisme).

Concrètement, toute division d’un terrain en vue de construire sur la partie détachée sera constitutive d’un lotissement.

Son périmètre comprend le ou les lots destinés à l’implantation de bâtiments ainsi que, s’ils sont prévus, les voies de desserte, les équipements et les espaces communs à ces lots, voire des parties déjà bâties de l’unité foncière ou des unités foncières concernées si le lotisseur l’a décidé (article L 442-2 du code de l’urbanisme).

La détermination du périmètre a une incidence notamment sur la nature de l’autorisation d’urbanisme à solliciter dans le cadre de la création d’un lotissement, un permis d’aménager devant être obtenu plutôt qu’une déclaration préalable dans le cas de la création ou l’aménagement de voies, d’espaces ou d’équipements communs à plusieurs lots destinés à être bâtis et propres au lotissement (article R 421-19 du code de l’urbanisme).

2/ Les documents du lotissement et leur modification.

Le dossier de lotissement comprend divers documents dont, évidemment, un plan des lots et éventuels espaces communs, mais également deux pièces particulières : le règlement et le cahier des charges.

Le règlement du lotissement édicte des règles d’urbanismes, dont la valeur réglementaire est reconnue (donc l’opposabilité aux demandes d’autorisation d’urbanisme ultérieurement déposées) si ce document a été approuvé par l’autorité compétente (dans le cadre de l’instruction de la demande d’autorisation du lotissement) ; les règles en question peuvent être distinctes de celles du plan local d’urbanisme tout en restant compatibles avec celui-ci (donc en pratique elles ne peuvent être que plus strictes).

Le cahier des charges, annexé aux actes d’acquisition des lots, est pour sa part censé contenir des règles de nature privée, à valeur contractuelle (et de nature très vaste, allant par exemple des conditions d’utilisation des espaces communs aux obligations de débroussaillement en passant par les règles d’hygiène à respecter), mais en pratique il renferme souvent de véritables règles d’urbanisme, présentant un caractère réglementaire si le cahier des charges a été approuvé par l’autorité compétente.

Les colotis peuvent solliciter la modification des documents du lotissement en vertu des règles de l’article L 442-10 du Code de l’urbanisme :
« lorsque la moitié des propriétaires détenant ensemble les deux tiers au moins de la superficie d’un lotissement ou les deux tiers des propriétaires détenant au moins la moitié de cette superficie le demandent ou l’acceptent, l’autorité compétente peut prononcer la modification de tout ou partie des documents du lotissement, notamment le règlement, le cahier des charges s’il a été approuvé ou les clauses de nature réglementaire du cahier des charges s’il n’a pas été approuvé. Cette modification doit être compatible avec la réglementation d’urbanisme applicable »,

et la Commune peut, après enquête publique et délibération du conseil municipal, « modifier tout ou partie des documents du lotissement, et notamment le règlement et le cahier des charges, qu’il soit approuvé ou non approuvé, pour mettre en concordance ces documents avec le plan local d’urbanisme ou le document d’urbanisme en tenant lieu » lorsque l’approbation d’un plan local d’urbanisme est intervenue postérieurement à la décision autorisant le lotissement (article L 442-11 du code de l’urbanisme).

Au-delà des difficultés d’ordre juridique auxquelles l’on peut être confronté au sujet des documents en cause, notamment l’interprétation et/ou l’opposabilité des règles qu’ils contiennent (en particulier des règles d’urbanisme contenues dans un cahier des charges qui peuvent selon les cas être opposables ou pas aux demandes d’autorisation d’urbanisme), une difficulté d’ordre pratique s’est présentée à l’usage.

En effet, la politique d’urbanisme tendant depuis des années à la densification des espaces déjà bâtis, dont les lotissements bien entendu, le caractère souvent strict des règles prévues dans les documents du lotissement s’opposait à l’objectif de création de logements en empêchant la mobilisation des espaces non bâtis situés dans l’assiette du lotissement.

D’où le principe de caducité des règles d’urbanisme contenues dans les documents du lotissement.

3/ Le principe de caducité des règles d’urbanisme contenues dans les documents du lotissement.

Afin de contourner la difficulté induite par le caractère restrictif des règles d’urbanisme prévues par les divers documents de la plupart des lotissement, plusieurs modifications du code de l’urbanisme sont intervenues pour modifier la situation juridique par la création d’une règle de caducité des documents du lotissement, dont les deux plus récentes résultent de la Loi « ALUR » du 24 mars 2014 et la Loi « ELAN » du 23 novembre 2018.

L’article L 442-9 du code de l’urbanisme dispose ainsi, notamment, que :
« Les règles d’urbanisme contenues dans les documents du lotissement, notamment le règlement, le cahier des charges s’il a été approuvé ou les clauses de nature réglementaire du cahier des charges s’il n’a pas été approuvé, deviennent caduques au terme de dix années à compter de la délivrance de l’autorisation de lotir si, à cette date, le lotissement est couvert par un plan local d’urbanisme ou un document d’urbanisme en tenant lieu.
De même, lorsqu’une majorité de colotis a demandé le maintien de ces règles, elles cessent de s’appliquer immédiatement si le lotissement est couvert par un plan local d’urbanisme ou un document d’urbanisme en tenant lieu, dès l’entrée en vigueur de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové ».

Est ainsi prévue, de manière très large, la caducité des règles d’urbanisme contenues dans l’ensemble des documents du lotissement, donc pas uniquement dans le cahier des charges et le règlement même si la plupart des règles résultent des documents en question.

Dans le même esprit, le deuxième alinéa de cet article fait référence à la possibilité antérieurement offerte (elle n’existe plus aujourd’hui, le maintien des règles ne pouvant plus être sollicité) aux colotis de demander le maintien des règles concernées après qu’un délai de 10 ans s’était écoulé : dorénavant, même si le maintien des règles avait été prononcé par la Commune à la demande des colotis, celles-ci sont devenues caduques dès l’entrée en vigueur de la Loi « ALUR ».

4/ Les conséquences de la caducité des règles d’urbanisme contenues dans les documents du lotissement.

La principale conséquence pratique de cette caducité est qu’à l’occasion du dépôt d’une demande de permis de construire, le service instructeur ne pourra pas, lorsque les conditions de la caducité sont réunies bien entendu, opposer à l’auteur de la demande les règles d’urbanisme contenues dans les documents du lotissement (relatives par exemple à l’apparence des constructions, aux clôtures, aux distances à respecter, à l’emprise au sol etc) et refuser de délivrer l’autorisation sur leur fondement.

Autrement dit, le pétitionnaire sera souvent libre de présenter un projet plus conséquent que ce qui aurait pu être autorisé sur la base des règles du lotissement, ou même interdit par les documents du lotissement, la faisabilité et la régularité du projet étant dans une telle hypothèse appréciées uniquement en regard des règles du plan local d’urbanisme et du code de l’urbanisme et non pas en considération de celles du règlement ou du cahier des charges du lotissement.

5/ Subdivision de lot, modification des règles du lotissement et caducité.

Pour en finir sur la question des conséquences de la caducité des règles et de leurs potentielles incidences, j’évoque un cas particulier intéressant, celui de la subdivision d’un lot.

Une telle subdivision est souvent réglementée par les documents du lotissement puisque, évidemment, cette opération peut présenter des conséquences non négligeables pour les autres colotis qui souhaitent de manière générale disposer de garanties sur l’évolution du lotissement.

Elle est donc en général assimilée à une modification du lotissement devant être autorisée par les colotis, sauf exceptions.

En ce sens, aux termes de l’article R 442-21 du code de l’urbanisme :
« Les subdivisions de lots provenant d’un lotissement soumis à permis d’aménager sont assimilées aux modifications de lotissements prévues aux articles L. 442-10 et L. 442-11 sauf :
a) Lorsqu’elles consistent à détacher une partie d’un lot pour la rattacher à un lot contigu ;
b) Lorsque ces subdivisions interviennent dans la limite du nombre maximum de lots autorisés, et résultent d’une déclaration préalable, d’un permis d’aménager, d’un permis valant division ou d’une division réalisée en application du a de l’article R. 442-1 dès lors que le lotisseur atteste de son accord sur cette opération par la délivrance d’une attestation ».

Il en résulte que la demande de subdivision d’un lot formée auprès de l’administration (véritable demande d’autorisation d’urbanisme, prenant la forme d’une déclaration préalable ou d’une demande de permis d’aménager selon le projet), en dehors des deux exceptions prévues par l’article R 442-21, doit être assortie de l’autorisation des colotis (aux conditions de majorité prévues par l’article L 442-10 du code de l’urbanisme) pour pouvoir être accordée par la Commune.

Mais le Conseil d’Etat a eu l’occasion récemment, par un arrêt du 24 juillet 2019 (n° 430362), de préciser que la mention relative au nombre maximal de lots contenue dans le cahier des charges approuvé d’un lotissement constitue une règle d’urbanisme susceptible d’être frappée de caducité :
« Eu égard tant à son objet qu’à ses effets, la mention relative au nombre maximal de lots contenue dans le cahier des charges approuvé d’un lotissement, qui au demeurant fait partie des éléments soumis à autorisation lors de la création d’un lotissement, constitue une règle d’urbanisme au sens des dispositions précitées de l’article L. 442-9 du code de l’urbanisme. Par conséquent, une telle limitation cesse de s’appliquer, au terme de dix années à compter de la délivrance de l’autorisation de lotir, lorsque le lotissement est couvert par un plan local d’urbanisme ou un document d’urbanisme en tenant lieu, et l’autorité chargée de délivrer les autorisations d’urbanisme ne peut l’opposer à la personne qui sollicite un permis d’aménager, un permis de construire ou qui dépose une déclaration préalable. De même, si une majorité de colotis a demandé le maintien de cette règle, elle a cessé de s’appliquer à compter de l’entrée en vigueur de la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové ».

Dès lors, lorsque les règles d’urbanisme des documents du lotissement sont devenues caduques en vertu des dispositions évoquées ci-avant, le nombre maximal de lots prévu à l’origine n’est plus opposable à la demande d’autorisation de division de lot présentée auprès de l’administration par un coloti.

Une telle demande pourrait ainsi entrer dans le champ de l’exception prévue par l’article R 442-21 b/ du code de l’urbanisme (subdivisions intervenant dans la limite du nombre maximum de lots autorisés) : en cas de caducité de la règle, la subdivision interviendrait nécessairement dans la limite du nombre maximum de lots autorisés, ce qui permettrait d’éviter d’avoir à obtenir l’accord des colotis dans le cadre du dépôt d’une demande d’autorisation d’urbanisme.

Je précise néanmoins que :
 d’une part, cette question n’a pas été jugée à ma connaissance, le principe ne pouvant donc pas être présenté comme certain ;
 d’autre part, si la mention relative au nombre maximal de lots est contenue dans le cahier des charges (elle peut être prévue par un autre document) elle pourrait être invoquée devant les juridictions civiles par un autre coloti même si la subdivision a été autorisé, le principe étant exposé au paragraphe 6/ ci-dessous.

6/ Maintien des règles du cahier des charges entre les colotis en dépit de leur caducité.

Pour terminer, il est important de souligner qu’en dépit des principes exposés ci-avant les règles contenues dans le cahier des charges, même si elles deviennent caduques en application des règles de l’article L 442-9 du code de l’urbanisme, restent opposables entre colotis.

L’article L 442-9 précise d’ailleurs en son troisième alinéa que « Les dispositions du présent article ne remettent pas en cause les droits et obligations régissant les rapports entre colotis définis dans le cahier des charges du lotissement, ni le mode de gestion des parties communes ».

En effet, la caducité des règles en question ne se rapporte qu’à leur application réglementaire par l’administration dans le cadre de l’instruction des autorisations d’urbanisme.

Or, le cahier des charges (pour mémoire annexé aux actes de vente successifs de chaque lot) présente une nature contractuelle qui le rend opposable à tous les acquéreurs successifs des différents lots, ce que la Cour de cassation rappelle régulièrement, par exemple dans un arrêt du 9 mars 2017 :
« le cahier des charges d’un lotissement, quelle que soit sa date, constitue un document contractuel dont les clauses engagent les colotis entre eux pour toutes les stipulations qui y sont contenues ; qu’ayant relevé que le cahier des charges, qui était expressément mentionné dans l’acte de vente de M. et Mme Y..., n’avait pas fait l’objet de modification conventionnelle et demeurait applicable dans les rapports entre colotis et retenu, par des motifs non critiqués, que les constructions litigieuses [un bâtiment annexe et des clôtures] avaient été réalisées en méconnaissance de ses dispositions, la cour d’appel en a déduit à bon droit que les demandes de [démolition des bâtiments litigieux] devaient être accueillies ».

Il est ainsi fréquent que des aménagements ou ouvrages autorisés par le PLU soient interdits par le cahier des charges.

Dans un tel cas, il est possible de saisir la juridiction compétente (civile et non pénale) pour solliciter la démolition des ouvrages contrevenant aux règles, même s’ils ont été autorisés par un permis de construire puisque, comme cela a été dit, les règles du cahier des charges ont une nature civile et non administrative.

A cet égard, il est notable que les règles restrictives prévues par l’article L 480-13 du code de l’urbanisme pour la démolition d’une construction édifiée conformément à un permis de construire ne seraient pas applicables, ce texte prévoyant que :
« lorsqu’une construction a été édifiée conformément à un permis de construire ... Le propriétaire ne peut être condamné par un tribunal de l’ordre judiciaire à la démolir du fait de la méconnaissance des règles d’urbanisme ou des servitudes d’utilité publique que si, préalablement, le permis a été annulé pour excès de pouvoir par la juridiction administrative et, sauf si le tribunal est saisi par le représentant de l’Etat dans le département sur le fondement du second alinéa de l’article L. 600-6, si la construction est située » dans certaines zones protégées énumérées par cet article (bande littorale, cœur des parcs nationaux, réserves naturelles, sites classés etc).

La méconnaissance d’une règle du cahier des charges ne peut en effet pas être assimilée à « la méconnaissance des règles d’urbanisme ou des servitudes d’utilité publique » compte tenu de la nature contractuelle de la règle concernée.

Précisons pour terminer que le Conseil d’Etat a jugé récemment que la caducité des règles d’urbanisme prévues par le cahier des charges n’empêche pas l’autorité, dans la mesure où le cahier des charges reste opposable entre les colotis de par sa nature contractuelle, de modifier les règles contenues dans ce dernier document :
« les clauses du cahier des charges du lotissement continuant de régir les rapports entre colotis, la caducité prévue par l’article L. 442-9 du code de l’urbanisme ne fait pas obstacle à ce que l’autorité compétente fasse usage des pouvoirs qu’elle tient des articles L. 442-10 et L. 442-11 du même code, ainsi que le prévoit son article L. 442-12 s’agissant des subdivisions de lots, pour modifier un cahier des charges sur ce même point » (arrêt du 24 juillet 2019, n° 430362).