Compatibilité du permis de construire avec les Orientations d’Aménagement et de Programmation.

Dans cette décision du Conseil d’État du 30 décembre 2021, commune de Lavérune, n°446763, publiée au recueil Lebon, il est rappelé qu’une autorisation d’urbanisme, soit, un permis de démolir, de construire, d’aménager ou une déclaration préalable, ne peut être légalement délivrée si les travaux prévus sont incompatibles avec les OAP d’un PLU.

Concernant les faits, par un arrêté du 14 juin 2019, le Maire de la commune de Lavérune, commune se situant à proximité de la ville de Montpellier, a accordé à la société Kalithys un permis de construire une résidence intergénérationnelle pour jeunes adultes et personnes âgées.

Des voisins du projet ont demandé l’annulation pour excès de pouvoir de ce permis de construire en se fondant en particulier sur son incompatibilité au regard d’une certaine OAP du PLU.

Par deux jugements du 23 septembre 2020, le Tribunal administratif de Montpellier a fait droit aux demandes des requérants.

Ceci a donné lieu à deux pourvois devant le Conseil d’État à l’initiative de l’auteur de la décision et du pétitionnaire afin de demander l’annulation de chacun de ces jugements, ce qu’ils ont obtenu.

Cette décision du Conseil d’État du 30 décembre 2021, commune de Lavérune, n°446763, permet de revenir sur la définition d’une orientation d’aménagement et de programmation (I.), de son rapport de comptabilité au regard des autorisations d’urbanisme (II.) et du contrôle de qualification juridique des faits en découlant (III.).

I. La définition d’une orientation d’aménagement et de programmation (OAP) du plan local d’urbanisme (PLU).

Les OAP sont actuellement définies par l’article L151-2 3° du Code de l’urbanisme qui prévoit que le PLU doit notamment comprendre « Des orientations d’aménagement et de programmation ».

Les caractéristiques des OAP sont précisées par les articles L151-6 et suivants du même Code.

Pour résumer, les OAP sont une partie intégrante du PLU et définissent les actions et opérations d’aménagement prévues par la commune sur son territoire, en fixant des objectifs à atteindre.

En d’autres termes, ces orientations ont vocation à expliciter les actions concrètes de transformation urbaine envisagées sur des parties du territoire de la collectivité concernée.

Ces orientations sont opposables suivant un rapport de compatibilité.

II. La nécessaire compatibilité du permis de construire avec les OAP du PLU.

Le Conseil d’État vient ici rappeler qu’une autorisation d’urbanisme, soit, un permis de démolir, de construire, d’aménager ou une déclaration préalable, ne peut être légalement délivrée si les travaux prévus sont incompatibles avec les OAP d’un PLU a fortiori si elle en contrarient les objectifs [1].

Il indique qu’il y a lieu de tenir compte, lorsque l’OAP porte sur une zone d’aménagement concerté (ZAC), de la localisation, prévue dans les documents graphiques, des principaux ouvrages publics, des installations d’intérêt général et des espaces verts.

Si l’OAP prévoit, comme élément de programmation d’une zone d’aménagement concerté, la localisation d’un équipement public précis, la compatibilité de l’autorisation d’urbanisme portant sur cet équipement doit s’apprécier au regard des caractéristiques concrètes du projet et du degré de précision de l’orientation d’aménagement et de programmation.

Enfin, Le Conseil d’État précise que les dispositions du Code de l’urbanisme relatives aux destinations des constructions (Articles R151-27 et R151-28 du Code de l’urbanisme), sont sans objet dans l’appréciation à porter sur ce point.

III. Sur le contrôle de qualification juridique des faits du Conseil d’État en la matière.

Le juge de cassation exerce un contrôle de qualification juridique sur la compatibilité de travaux exigeant une autorisation d’urbanisme avec les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) d’un plan local d’urbanisme (PLU). Le Juge détermine si la situation de fait présente les caractéristiques prévues par les textes pour que l’autorisation d’urbanisme soit accordée [2].

Cela est toujours le cas dès lors que la mission du Juge a pour objet un contrôle de compatibilité [3].

C’est donc logiquement que pour accueillir les pourvois, le Conseil d’Etat a tout d’abord pris en compte la situation de fait de l’affaire, soit, que le projet de construction querellé s’insérait au sein de la ZAC du Pouget approuvée par la délibération du 26 octobre 2011 du conseil municipal de la commune de Lavérune et que le PLU applicable définissait dans le périmètre de cette ZAC qui prévoyait dans ses « grands principes de composition » la réalisation d’« équipements publics (notamment EHPAD) », une OAP identifiant les environs du terrain d’assiette du projet en litige comme devant accueillir un « équipement public ».

Puis, les caractéristiques du projet, soit, une résidence intergénérationnelle de 99 logements, dont 62 ayant vocation à accueillir des personnes âgées et incluant des espaces collectifs dont il était prévu de confier la gestion à une association spécialisée dans la gestion de résidences pour personnes âgées, autorisée à fournir des services d’aide à domicile, notamment aux personnes âgées.

Par suite, bien qu’une maison intergénérationnelle ne soit pas équivalente à un EHPAD et que les populations ciblées ne soient pas identiques, le Conseil d’État, qui a souhaité souligner la particularité d’une OAP notamment par rapport au règlement du PLU, laquelle est avant tout une « orientation » dotée d’une souplesse qui permet à l’auteur de la décision d’adapter son projet aux circonstances, a choisi d’établir un rapport de compatibilité de ce projet de construction avec l’OAP de la ZAC du Pouget, qui poursuivait notamment un objectif de développement d’une offre de logements adaptée aux personnes âgées en situation de dépendance.

Conclusion.

En conclusion, cette décision expose qu’un permis de construire peut en effet être annulé en cas d’incompatibilité avec une OAP, mais que le rapport de compatibilité, eu égard à la substance programmatique d’une OAP, doit être appréciée souplement. De plus, ce contrôle doit rester autonome par rapport à la question de la destination des constructions découlant des articles R151-27 et R151-28 du Code de l’urbanisme.

Maître Alexandre Chevallier
Avocat au Barreau de Paris
Equitéo Avocat
a.chevallier chez equiteo.fr
www.equiteoavocat.fr

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Notes de l'article:

[1CE, 26 mai 2010, Dos Santos, n° 320780, B ; CE, 08 juillet 2019, M. Chirac n° 418292, C.

[2CE, 04 avril 1914, Gomel, n°55125, publié au recueil Lebon.

[3CE, 29 décembre 1999, Commune de Moze-sur-Louet, n°197206, B.

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