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Les pouvoirs du juge des libertés et de la détention.

Par Thomas Mertens, Avocat.

Institution désormais familière de la procédure pénale, le juge des libertés et de la détention a suscité le débat dès sa création. Devant le Parlement, le débat fut d’abord sémantique. Fallait-il l’appeler juge de la détention compte-tenu de sa compétence exclusive en la matière au risque d’omettre qu’un tel juge pouvait également ne pas placer en détention ? Fallait-il préférer l’appellation juge des libertés alors que tous les juges méritent d’être ainsi qualifiés ? Moins anecdotique, le débat porta sur son utilité. La majorité soutenait l’avancée constituée par l’existence d’un double regard porté sur le sort du mis en examen, celui du juge d’instruction d’une part, celui du juge des libertés et de la détention d’autre part. Selon l’opposition, cette institution ne durerait pas. Le juge des libertés et de la détention serait peu enclin à désavouer son collègue juge d’instruction.

Le Juge d’instruction a longtemps disposé des prérogatives les plus étendues, en particulier celle de pouvoir placer une personne mise en examen en détention provisoire et de décider de la prolongation de cette mesure. Le Magistrat devait justifier ce placement en détention par les nécessités de l’enquête et démontrer que la mesure était la seule à pouvoir permettre la conservation des preuves, d’empêcher toute pression sur les témoins ou les victimes ou leur famille, d’empêcher la concertation frauduleuse entre la personne mise en examen et ses coauteurs ou complices, de garantir le maintien de la personne mise en examen à la disposition de la Justice et de mettre fin à l’infraction ou prévenir son renouvellement (Article 144 du Code de procédure pénale).

La « solitude du juge d’instruction » dans cette prise de décision fut largement critiquée et plusieurs réformes furent proposées afin de séparer l’instruction des prérogatives consistant à placer en détention. Ainsi, trois réformes (la Loi du 10 décembre 1985 – 85-1303, la Loi du 30 décembre 1987 – n°87-1062 et la Loi du 4 janvier 1993 – n°93-2) prévoyaient l’instauration d’une chambre collégiale dans le ressort de chaque Tribunal de Grande Instance chargée de décider de la détention provisoire. En raison de la lourdeur administrative induite par ces réformes et de difficultés budgétaires, elles n’ont jamais connu d’application.

A la suite de ces échecs, l’idée d’instaurer une collégialité dans la prise de décision de mise en détention fut abandonnée et c’est un système de « double regard » qui fut instauré par la Loi du 15 juin 2000 (n°200-516) créant l’institution du Juge de la Liberté et de la détention.

Ce texte a pour objectif de séparer de façon claire la fonction d’instruction du pouvoir de placer une personne mise en examen en détention provisoire. Ainsi, à l’origine, les pouvoirs du Juge de la liberté et de la détention ne concernent que la phase d’instruction. Une telle mesure privative de liberté incombera désormais à un juge du siège distinct du juge d’instruction. Le Juge de la liberté et de la détention connaitra également de la prolongation d’une telle mesure et des demandes de mise en liberté. Sa saisine est faite par le Juge d’instruction ou, plus exceptionnellement, par le Procureur de la République (Article 137-4 du Code de procédure pénale). La fonction de Juge de la liberté et de la détention est exercée à titre accessoire par un magistrat ayant le grade de président ou vice-président (Article 137-1 Code de Procédure pénale) désigné par le Président du tribunal de grande instance.

Comme tout magistrat, le Juge de la liberté et de la détention doit être impartial. Afin de garantir cette impartialité et en conformité avec l’article 6-1 de la Convention européenne des droits de l’homme, un magistrat ne peut juger le fond des affaires dont il aurait eu à traiter en qualité de Juge de la liberté et de la détention.

Tel est le statut initial prévu par la Loi du 15 juin 2000 qui ne lui attribue de pouvoir que dans le cadre de l’instruction et pour les questions relatives aux mesures provisoires de privation de liberté.

L’objectif de la séparation entre l’instruction et la détention était ainsi atteint.

Si l’institution du Juge de la liberté et de la détention avait pour objet premier de parvenir à cette distinction, force est de constater que ses attributions n’ont cessé de s’accroitre et dépassent le cadre de la procédure pénale.

A ce titre, il intervient notamment en matière de droit des étrangers et en ce qui concerne l’internement sans consentement.

Le Juge des libertés et de la détention semble donc être passé d’un rôle de tiers impartial en matière de détention provisoire à un Juge omnipotent et omniprésent.

Le Juge des libertés et de la détention est-il devenu le pilier central de l’édifice de protection ds libertés individuelles ? L’institution incarne-t-elle le principe du droit au juge consacré par la Convention européenne de droits de l’homme ?

L’institution du Juge de la liberté et de la détention, initialement tiers impartial en matière de détention provisoire, intervient désormais non seulement dans l’ensemble de la procédure pénale (I) mais intervient également, en garant des libertés individuelle, dans d’autres contentieux qui lui sont désormais dévolus (II).

I – L’omniprésence du juge des libertés et de la détention en matière pénale

Le rôle du Juge des libertés et de la détention, initialement circonscrit à la question de la détention provisoire des personnes mises en examen (A), a été étendu à toutes questions relatives à la détention des personnes mises en cause en matière pénale (B).

A – Le pouvoir initial du Juge des libertés et de la détention circonscrit au cadre l’instruction.

La Loi du 15 juin 2000 a créé le Juge des libertés et de la détention afin que celui-ci soit le seul à pouvoir décider du placement d’une personne mise en examen en détention provisoire.

Il est donc obligatoirement saisi par ordonnance du Juge d’instruction dès lors que celui-ci considère que la détention de la personne mise en examen est justifiée pour les nécessités de l’enquête (article 145 du Code de Procédure pénale).

Il en va de même lorsque le ministère public requiert le placement en détention provisoire (Article 82 du Code de procédure pénale).

Si, en vertu de l’article 83-1 du Code de procédure pénale, la complexité des faits ou leur gravité le requiert conduisent à la co-saisine de plusieurs Juges d’instruction, le juge chargé de l’information est seul compétent pour former cette saisine.

Le Juge des libertés et de la détention ainsi saisi, fait comparaître la personne mise en examen assistée de son conseil.

La décision de la placer en détention est prise à l’issue d’un débat contradictoire au cours duquel le ministère public expose oralement les réquisitions écrites et motivées prévues à l’article 82 du Code de procédure pénale et visant au placement en détention provisoire ou au renouvellement du mandat de dépôt.

Ce débat est, par principe, public mais le ministère public, la personne mise en examen ou son avocat peuvent s’opposer à cette publicité.

Cette absence de publicité n’est possible qu’en matière de crime organisé ou dès lors qu’elle serait de nature à entraver les investigations spécifiques nécessitées par l’enquête, de porter atteinte à la présomption d’innocence ou à la sérénité des débats ou encore à nuire à la dignité de la personne ou aux intérêts des tiers.

A l’issue de ce débat contradictoire, le Juge des libertés et de la détention statuant sur ordonnance peut décider de décerner un mandat de dépôt à la personne mise en examen ou, au contraire, de la placer sous contrôle judiciaire.

Cette décision est prise au visa de l’article 144 du Code de procédure pénale lequel fixe les critères pouvant justifier du placement en détention prévoyant qu’il doit être le seul moyen de conserver les preuves et les indices nécessaires à la manifestation de la vérité, d’empêcher toute pression sur les témoins et victimes, d’empêcher la concertation frauduleuse entre coauteurs, de protéger la personne mise en examen et de garantir sa représentation en justice, de mettre fin à l’infraction ou prévenir son renouvellement et, en matière criminelle, de mettre fin au trouble à l’ordre public provoqué par la gravité de l’infraction.

Chacun de ces critères doivent être appréciés par la Juge des libertés et de la détention sous le contrôle de la Chambre de l’instruction.
Le Procureur de la République ou la personne mise en examen disposent d’un délai de cinq jours pour relever appel de l’Ordonnance.

Ce rôle initialement circonscrit au cadre de l’instruction, s’est progressivement étendu à l’ensemble des procédures pénales concernées par les mesures de détention provisoire.

B – Le pouvoir étendu du Juge de la liberté et de la détention à l’ensemble de la procédure pénale.

Le Juge de la liberté et de la détention n’intervient plus seulement dans le cadre d’une instruction mais exerce ses pouvoirs dans l’ensemble des procédures judiciaires prévues en matière pénale. C’est l’apport de la réforme opérée par la Loi du n°2004-204 du 9 mars 2004.

Ainsi, dans le cadre d’une convocation par procès-verbal, lorsque le procureur estime que le prévenu doit être soumis à une ou plusieurs obligations de contrôle judiciaire ou de le placer sous assignation à résidence avec surveillance électronique jusqu’à sa comparution devant le Tribunal, il le traduit sur-le-champ devant le Juge des Libertés et de la détention (article 394 du Code de procédure pénale).

Celui-ci statue en chambre du conseil avec l’assistance d’un greffier et prend sa décision après avoir entendu les observations du prévenu et de son avocat s’il demande à formuler des observations.

Dans le cadre de la procédure de comparution immédiate, l’article 396 du Code de procédure pénale permet le placement en détention provisoire lorsque la réunion du Tribunal est impossible le jour même.

Il statue sur saisine du parquet et selon la même procédure que celle décrite ci-dessus.

Le Juge des libertés et de la détention peut alors décider de faire droit aux réquisitions du ministère public et décerner un mandat de dépôt ou, au contraire, décider se soumettre le prévenu à un contrôle judiciaire ou à un assignation à résidence sous surveillance électronique.

Son ordonnance doit comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait justifiant sa décision.

Il est important de préciser que si, en principe, la détention provisoire ne peut être prononcée que si la personne concernée encourt une peine égale ou supérieure à trois ans (article 143-1 du Code de procédure pénale), la Cour de Cassation considère que ce seuil n’est pas applicable dans le cadre de la procédure de comparution immédiate (Cass. Crim. 9 mai 2012 – Bull. Crim n°109).

Enfin, la Jurisprudence considère que l’ordonnance de placement en détention provisoire n’est pas susceptible d’appel dans le cadre d’une procédure de comparution immédiate (Crim. Ord. Prés, 1er février 2006 – Bull Crim. Ord. Prés n°1).

De la même manière, dans le cadre de la procédure sur reconnaissance préalable de culpabilité, lorsque le prévenu demande à bénéficier d’un délai de réflexion qui ne peut excéder dix jours pour se prononcer sur la proposition de peine émise par le Ministère public (article 495-8 du Code de procédure pénale), ce dernier peut saisir le Juge des libertés et de la détention afin que soit prononcée des mesures provisoires. Il ne pourra s’agir que d’un contrôle judiciaire ou d’une assignation à résidence sous surveillance électronique dès lors que la peine proposée est inférieure à deux mois d’emprisonnement et qu’il n’a pas été proposé d’exécution provisoire.

Dans le cas inverse, le placement en détention peut être requis à titre exceptionnel (Article 495-10 du Code de procédure pénale). C’est au Juge des libertés et de la détention d’en décider.

Enfin, le Juge des libertés et de la détention devra être saisi par le parquet lorsqu’une personne faisant l’objet d’un mandat d’arrêt est découverte après le règlement de l’information (Articles 410 et 410-1 du Code de procédure pénale) afin qu’elle soit placée en détention provisoire, sous contrôle judiciaire ou assignée à résidence sous surveillance électronique jusqu’à sa comparution devant la Juridiction de jugement.

Les pouvoirs du Juge des libertés et de la détention ne sont donc plus circonscrits à l’instruction mais s’est généralisée en matière répressive. Ces pouvoirs dépassent aujourd’hui le cadre pénal. Le Juge des libertés et de la détention n’est plus seulement le garant de la liberté d’aller et venir mais intervient désormais lorsqu’une autre liberté est en jeu.

II – Les pouvoirs du Juge des libertés et de la détention étendus au contrôle de l’action administrative.

Le succès de l’institution a conduit le législateur à accroitre les pouvoirs du Juge des libertés et de la détention à d’autres libertés que celle d’aller et de venir (A). Cette extension de pouvoir est induite par le système de protection des libertés individuelles (B).

A – Les pouvoirs du Juge des libertés et de la détention sur l’action administrative.

Au delà du système de double regard sur la détention, l’institution du Juge des libertés et de la détention s’est révélée particulièrement efficace et est considérée comme une garantie fondamentale de la liberté individuelle.
Ses pouvoirs ont été étendus dans de nombreux domaines où l’institution judiciaire était absente jusqu’alors.

L’autorité administrative, du fait de ses prérogatives de contrôle, a le pouvoir de procéder à des visites domiciliaires et à des saisies afin d’établir la preuve de fraudes.

Certains agents de l’administration ont donc un pouvoir de perquisition. Ces mesures doivent, désormais, faire l’objet d’une autorisation préalable prise par le Juge des libertés et de la détention.

Le Président du Tribunal de grande instance assurait cette fonction avant l’entrée en vigueur de la loi du 15 juin 2000. L’administration fiscale, les douanes ou encore la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes devront être autorisées à pratiquer de telles mesures par ordonnance motivée en fait et en droit et faisant état des éléments laissant supposer l’existence des agissements frauduleux dont la preuve est recherchée par ces autorités et donc le bienfondé de la mesure sollicitée. Le contrôle ainsi exercé doit être un effectif et doit permettre de déterminer si chaque visite est justifiée (Cass. QPC, 1er décembre 2010 – Bull. Civ. N°192).

Par ailleurs, le Juge des libertés et de la détention a la possibilité de surveiller l’exécution de ce type de mesure en se déplaçant sur les lieux concernés. Le Juge des libertés et de la détention exerce ainsi un contrôle préalable mais également un contrôle concret en supervisant lesdites visites.

Le contrôle des mesures d’entrave à la liberté d’aller et venir des étrangers a été confié au Juge des libertés et de la détention dès sa création. Depuis lors, ses pouvoirs de contrôle ont été particulièrement accrus.

Ainsi, depuis l’adoption de la Loi n°2011-672 du 16 juin 2011, le maintien en zone d’attente décidée par l’administration, dès lors qu’il est supérieur à quatre jours, doit être autorisé par le Juge des libertés et de la détention (Article L 222-1 et suivants du CESEDA). Il en va de même lorsque la durée de la rétention administrative est supérieure à cinq jours.

Désormais, seul le Juge des libertés et de la détention est compétent pour prolonger de telles mesures.

Enfin, le Juge des libertés et de la détention intervient en matière d’hospitalisation sans consentement. Cette intervention a été encadrée par La loi n°2011-803 du 5 juillet 2011 et la Loi n°2013-869 du 27 septembre 2013. Ces textes imposent que le Juge des libertés et de la détention statue sur le bienfondé des mesures d’admission ou de réadmission en hospitalisation complète sur décision du représentant de l’État. Sa saisine doit être faite dans un délai de huit jours à compter de cette décision et l’ordonnance doit intervenir dans le délai de douze jours à compter de sa saisine (article L 3211-12 du Code de la santé publique). Ainsi, le Juge des libertés et de la détention aura pour rôle d’apprécier la régularité de la décision administrative du représentant de l’État en lieu et place du Juge administratif naturellement compétent.

Cette multiplication des pouvoirs du Juge des libertés et de la détention s’inscrit dans l’évolution du droit positif confiant à l’autorité judiciaire la protection des libertés individuelles.

B- Une institution garantissant la protection des libertés.

La Convention Européenne de sauvegarde des droits de l’homme accorde une place fondamentale au droit à une bonne administration de la Justice. A ce titre, elle protège, par son article 6-1, le droit d’accès à la Justice. Ce texte garantit à chacun le droit à ce que le tribunal connaisse de toute atteinte à ses droits et libertés.

Afin que cette protection soit effective, la Convention impose que les organes juridictionnels soient indépendants et impartiaux.

Au regard de ces objectifs, l’institution du Juge des libertés et de la détention est disposée à procurer un recours effectif et objectif à l’individu dont la liberté est mise en cause par l’action de l’État, qu’elle soit judiciaire ou administrative. Son indépendance et son impartialité répond aux exigences de la Cour européenne des droits de l’homme concernant la protection des libertés individuelles par l’institution judiciaire. Il en va de même en droit interne.

C’est ainsi, par exemple, que le Juge des libertés et de la détention intervient désormais en matière d’hospitalisation d’office de façon accrue. Par un arrêt du 14 avril 2011 (CEDH 14 avril 2011 – Patoux/France, req n°35079/06), la Cour européenne des droits de l’homme a condamné la France dès lors qu’elle ne permettait pas, dans le cadre d’une mesure d’hospitalisation s’analysant en une rétention, que soit statué à bref délai sur sa validité par un juge impartial. La Loi n°2011-803 du 5 juillet 2011 prends en compte cette décision en imposant désormais ce recours effectif (Article L 3211-12 du Code de la Santé publique.) Le Conseil Constitutionnel a validé ce texte sous réserve que l’intervention du Juge des libertés et de la détention soit imposée à bref délai.

Comme il a été ci-avant exposé, le Juge des libertés et de la détention, en cette matière, a même compétence pour apprécier de la validité d’une décision administrative. Cette compétence transcende la traditionnelle séparation des ordres administratif et judiciaire. Ce pouvoir est, cependant, partagé avec le Juge administratif qui n’est pas, pour autant, dépossédé de son pouvoir juridictionnel.
Le Juge des libertés et de la détention serait-il devenu l’incarnation du Juge impartial et indépendant de l’article 6-1 de la Convention européenne des droits de l’homme ? Le Juge des libertés et de la détention serait-il enclin à devenir l’organe incontournable de la protection des libertés au détriment des autres juridictions, judiciaire et administratives ? Si ses pouvoirs ont été, dans une large mesure, accentués, le Juge des libertés et de la détention reste une garantie supplémentaire de protection des libertés. Au fil du temps, l’institution a profondément renforcé cette protection.

Avocat à la Cour
56, rue de Londres 75008 PARIS
t.mertens.avocat chez gmail.com

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