Loi ELAN : l’assouplissement pour les activités agricoles, forestières ou de cultures marines.

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Par une décision du 15 octobre 1999 le Conseil d’État avait jugé applicable « aux opérations de construction à usage agricole », la règle de l’extension de l’urbanisation en continuité avec les zones déjà urbanisées.

Cette solution compliquait énormément l’implantation d’installations agricoles dans les communes littorales, notamment lorsqu’étaient en cause des exploitations qui devaient respecter des règles de distance [2].

Pour pallier cette situation de blocage, le législateur a donc prévu une dérogation à la règle d’urbanisation en continuité avec les zones déjà urbanisées [3].

C’est l’article 109 de Loi n° 99-574 du 9 juillet 1999, dite « Loi d’orientation agricole », qui est venue prévoir cette dérogation.

Cette disposition prévoyait initialement que : par dérogation aux dispositions de l’alinéa précédent (règle de la construction en continuité aujourd’hui codifié à l’article L. 121-8 du Code de l’urbanisme), les constructions ou installations liées aux activités agricoles ou forestières qui sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées peuvent être autorisées, en dehors des espaces proches du rivage, avec l’accord du préfet après avis de la commission départementale des sites, perspectives et paysages. Cet accord est refusé si les constructions ou installations sont de nature à porter atteinte à l’environnement ou aux paysages.

Entre le 10 juillet 1999 et le 24 novembre 2018, cette disposition législative n’a fait l’objet que de modifications rédactionnelles.

Cette assouplissement de la règle de l’urbanisation en continuité a été élargi aux « travaux de mise aux normes des exploitations agricoles, à condition que les effluents d’origine animale ne soient pas accrus » [4].

Désormais, depuis l’adoption de la loi ELAN, l’article L. 121-10 du Code de l’urbanisme dispose que : « par dérogation à l’article L. 121-8, les constructions ou installations nécessaires aux activités agricoles ou forestières ou aux cultures marines peuvent être autorisées avec l’accord de l’autorité administrative compétente de l’État, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites et de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers.

Le changement de destination de ces constructions ou installations est interdit ».

Cette modification emporte des conséquences sur les commissions consultées (I/.), sur le critère de la compatibilité avec le voisinage (II/.) et sur les activités pouvant bénéficier de la dérogation (III/.). Le législateur est également venu prévoir le fait que cette dérogation n’était pas valable dans les espaces proches du rivage et en cas d’atteinte à l’environnement (IV) et que les changements de destination étaient interdits (V).

I/. Sur les commissions consultées.

1.

Initialement, l’article L. 121-10 du Code l’urbanisme n’imposait que la consultation de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (articles L. 341-16 et suivants du Code de l’environnement).

Le Conseil d’État avait alors eu l’occasion de préciser que l’avis de cette commission, n’avait pas à être motivé [5].

Par ailleurs, il semblerait que si la consultation de cette commission est obligatoire, « son avis n’est que consultatif ». Le préfet qui « n’est pas lié par cet avis peut passer outre ». Enfin « l’avis doit porter sur l’impact du projet sur l’environnement et les paysages » [6].

De manière assez surprenante, et bien qu’il s’agisse d’un avis obligatoire, la Cour administrative d’appel de Marseille a jugé que, dès lors qu’un préfet a décidé de s’opposer à un projet, il n’est pas tenu de solliciter l’avis de cette commission [7].

2.

En vertu de la loi ELAN, et afin de contrebalancer un peu l’importance des assouplissements opérés, les parlementaires ont souhaité que la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricole et forestiers [8] soit également saisie pour avis.

Comme pour la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, cette commission n’émettra qu’un avis consultatif.

Cette double consultation risque vraisemblablement d’alourdir l’instruction des demandes d’autorisation fondées sur l’article L. 121-10 du Code de l’urbanisme.

II/. Sur l’abandon du critère de l’incompatibilité de l’activité avec le voisinage.

1.

L’article L. 121-10 du Code de l’urbanisme imposait à l’origine que l’activité en cause soit incompatible avec le voisinage pour permettre son implantation hors continuité.

Le juge administratif contrôlait alors l’incompatibilité avec le voisinage de l’activité agricole ou forestière en cause.

La jurisprudence avait alors admis que l’activité d’élevage [9] ou encore d’apiculteur [10] étaient incompatibles avec le voisinage.

Par ailleurs, un bâtiment à usage de serre d’une superficie hors œuvre nette de 13 212 m² et d’une hauteur de 5,45 mètres, « eu égard à sa nature et à ses dimensions, […] doit être regardée comme une construction liée aux activités agricoles incompatible avec le voisinage des zones habitées » [11].

A l’inverse la construction d’une cave viticole et d’une habitation accolée, ne créent aucune nuisance particulière pour le voisinage [12].

2.

Désormais, et c’est une brèche considérable, la loi ELAN est venue supprimer totalement la référence à la notion d’incompatibilité avec le voisinage.

Cet assouplissement conduit à une très sérieuse remise en cause de l’obligation d’urbanisation en continuité lorsqu’est en cause une activité agricole, forestière ou de culture marine.

La nouvelle rédaction de l’article L. 121-10 du Code de l’urbanisme permet donc, même si l’activité agricole peut être implantée sans nuisance en continuité avec les zones urbanisées, les constructions et installations agricoles, forestières ou de culture marines dans des zones peu denses et peu urbanisées.

Indirectement, elles conduiront donc potentiellement à une extension de l’urbanisation dans les communes littorale pouvant servir ultérieurement à raccrocher d’autres constructions.

Ainsi par exemple, imaginons qu’un petit hameau ne puisse être urbanisé car on estime qu’il est déconnecté d’une agglomération ou d’un village par un espace agricole. Dans l’hypothèse où une construction viendrait à s’implanter sur cet espace agricole, il viendrait ainsi potentiellement rattacher ce petit hameau au reste du village ou de l’agglomération est ainsi permettre son urbanisation.

D’autant plus qu’il ressort d’un arrêt de la cour administrative d’appel de Marseille que l’article L. 121-10 du Code de l’urbanisme « n’exclut pas en outre, par principe, que l’exploitant puisse résider sur le lieu de son exploitation lorsque que, comme en l’espèce, la construction est principalement à usage agricole et se révèle nécessaire à l’exercice de l’activité et qu’au surplus la partie réservée à l’habitation est d’une superficie inférieure à celle consacrée à l’activité de l’exploitant » [13].

L’assouplissement engendré par la suppression de la notion de compatibilité avec le voisinage est donc potentiellement important.

III/. Sur les activités pouvant bénéficier de la dérogation.

1.

Seules les activités agricoles et forestières pouvaient initialement bénéficier de cette dérogation.

La jurisprudence s’attache alors à vérifier que l’activité en cause, relève bien d’une activité agricole ou forestière et qu’il ne s’agit pas d’une activité industrielle.

Tel n’est pas le cas pour « une unité de traitement mécano-biologique de déchets non dangereux avec installation de stockage » [14].

A l’inverse, une miellerie a le caractère d’une activité agricole quand bien même l’apiculteur en cause, a développé également une activité marginale de production de bière au miel, dès lors que cette activité industrielle de transformation de ses produits qui intervient dans la continuité directe de son activité agricole, ne permet pas de qualifier l’ensemble de son activité d’industrielle [15].

2.

A la suite de la loi ELAN et à l’initiative des sénateurs, la dérogation de l’article L. 121-10 a été élargie aux constructions et installations nécessaires aux cultures marines.

Cette dérogation est d’autant plus importante qu’elle est possible, même dans les espaces proches du rivage. En effet, selon les sénateurs « la nature même de ces activités nécessite la proximité du rivage ».

Les parlementaires n’ont cependant pas poussé leur raisonnement jusqu’au bout, puisqu’ils ne se sont pas prononcés sur la question de savoir si cette dérogation s’appliquait également pour la bande de cent mètres [16].

S’il ressort des débats parlementaires que seule l’activité d’exploitant conchylicole a été pris en exemple, il semble que la culture marine recouvre beaucoup d’autres activités [17].

Initialement, les sénateurs avaient souhaité élargir cette dérogation aux cultures marines « et à leur valorisation locale ». Finalement, cet ajout sera abandonné à l’initiative du Gouvernement dès lors qu’il « peut constituer une porte ouverte à de nombreuses dérives » [18].

IV / Espace proche du rivage et atteinte à l’environnement.

En principe, dès lors que le projet est situé dans un espace proche du rivage, il ne peut être autorisé à bénéficier de la dérogation prévue par l’article L. 121-10 du code de [19], sauf lorsqu’il s’agit d’une activité de culture marine.

Il en va de même, lorsque le projet porte atteinte à l’environnement.

Ce dernier critère de limitation a été ajouté par les parlementaires pour faciliter l’acceptation par l’opinion publique de l’assouplissement de la dérogation de l’article L. 121-10 du Code de l’urbanisme

Toutefois, l’ajout de la condition relative au fait que la construction ne devra pas porter atteinte à l’environnement ou aux paysages n’était pas nécessaire dès lors que les articles R. 111-26 et R. 111-27 du Code de l’urbanisme prévoyaient déjà ce type de garde-fou.

La Cour administrative d’appel de Nantes a eu l’occasion de censurer un projet de construction « d’une usine d’une surface hors œuvre nette de 6.438 m2, composée de plusieurs bâtiments et notamment, d’une nef de 140 mètres de long et d’une hauteur de 7,7 mètres au faîtage, d’un groupe de silos dont le plus haut culmine à 18,8 mètres et d’un conduit de cheminée de 25 mètres de hauteur [dès lors] que la situation de la construction projetée, qui, d’une part compte tenu de sa hauteur, ne pourra être masquée par la création d’une ceinture végétale, et d’autre part, parce que, implantée sur une ligne de crête, sera visible du rivage maritime de l’Aber Wrach’h, est de nature à lui conférer, un impact visuel important » [20].

V/. Sur l’interdiction des changements de destination.

Les parlementaires ont souhaité que soit expressément indiqué qu’un changement de destination n’était pas possible pour les installations autorisées en vertu de l’article L. 121-10 du Code de l’urbanisme.

Cette disposition a vocation à interdire la manœuvre consistant à construire un bâtiment initialement présenté comme étant à usage agricole, pour finalement le transformer en habitation.

Si l’affirmation de ce principe est la bienvenue, il est parfois difficile au stade du permis de construire, de faire la distinction entre un bâtiment destiné à une activité agricole et un bâtiment destiné à l’habitation.

Par suite, des maires souhaitant faire preuve de complaisance pour faciliter l’extension de l’urbanisation sur leurs communes pourraient fermer les yeux sur des usages non conformes à leur destination, de bâtiments agricoles, ou sur des constructions présentant les caractéristiques d’une habitation.

En outre, dès lors que ces constructions sont en dehors des zones urbanisées, peu d’individus auraient intérêts à agir contre de telles autorisations.

Seules des associations de protection de l’environnement auront vraisemblablement capacité à agir contre de telles autorisations, ou contre les refus des maires de mettre en œuvre les procédures qui s’imposent en cas d’usage d’un bâtiment, non conforme à sa destination.

En conclusion, la nouvelle rédaction de l’article L. 121-10 du Code de l’urbanisme conduit à un assouplissement important du principe d’extension de l’urbanisation en continuité avec les agglomérations et les villages.

Cette nouvelle disposition est d’application immédiate. Elle est donc opposable à toute nouvelle demande d’autorisation d’urbanisme déposée à compter du 24 novembre 2018.

Il apparaît donc particulièrement important de surveiller les installations et constructions qui seront autorisées sur ce fondement.

L’État, dans le cadre du contrôle de légalité, et les associations de protection de l’environnement ont à ce titre un rôle important à jouer.

Par ailleurs, en cas d’usage non conforme à sa destination les maires doivent mettre en œuvre les pouvoirs dont ils disposent en vertu des articles L. 480-1 et suivants du Code de l’urbanisme pour faire cesser de tels usages illégaux et préserver la vocation agricole de ces bâtiments.