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Taxe d’enlèvement des ordures ménagères : focus sur l’appréciation du caractère proportionné du taux.

Par Anne-Margaux Halpern, Avocat.

Par l’arrêt du 26 juillet 2018, le Conseil d’État s’inscrit dans le prolongement des précédentes jurisprudences rendues en matière de taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM). Il précise ainsi que le taux de ladite taxe ne doit pas être manifestement disproportionné par rapport au coût d’enlèvement et de traitement des ordures ménagères, non couvert par des recettes non fiscales. Mais surtout, que le caractère proportionné de ce taux s’apprécie en fonction des éléments dont disposait la collectivité à la date de la délibération fixant ce taux. CE, 26 juillet 2018, req. n°415274, SCI Le Grand But.

1. Conformément aux dispositions de l’article 1520 du Code général des impôts, la Commune de Lomme a institué la TEOM, taxe ayant « exclusivement pour objet de couvrir les dépenses exposées par la commune pour assurer l’enlèvement et le traitement des ordures ménagères et non couvertes par des recettes non fiscales. Ces dépenses sont constituées de la somme de toutes les dépenses de fonctionnement réelles exposées pour le service public de collecte et de traitement des déchets ménagers et des dotations aux amortissements des immobilisations qui lui sont affectées. »

La SCI Le Grand But a saisi le Tribunal administratif de Lille d’une demande tendant à la décharge de cotisation de la TEOM, au titre des années 2013 et 2014, à raison des immeubles dont elle était propriétaire sur le territoire de la Commune. A l’appui de sa requête, la société requérante excipait de l’illégalité de la délibération ayant fixé le taux de la taxe et soutenait que ce taux était disproportionné.

Par application des dispositions de l’article R. 351-8 du Code de justice administrative, le président de la section du Conseil d’Etat a dessaisi le Tribunal administratif de Lille au profit du Tribunal administratif de Montreuil. Par un jugement du 14 septembre 2017, le Tribunal administratif de Montreuil a fait droit à la demande de la requérante et prononcé la décharge de cotisation de la TEOM.

Un pourvoi a été formé contre ce jugement par le Ministre de l’économie et des finances.

Sans surprise, le Conseil d’Etat a annulé ledit jugement et rappelé que la TEOM n’est pas un prélèvement opéré sur les contribuables en vue de pourvoir à l’ensemble des dépenses des collectivités mais une taxe ayant pour objet de couvrir exclusivement les dépenses exposées en matière d’enlèvement et de traitement des ordures ménagères et non couvertes par des recettes non fiscales. Mais surtout, le Conseil d’Etat a rappelé que le produit de cette taxe et, par voie de conséquence son taux, ne doivent pas être manifestement disproportionnés par rapport au montant de telles dépenses, tel qu’estimé à la date de la délibération fixant ce taux :
« (4). Il résulte de ce qui précède qu’il appartient au juge de l’impôt, pour apprécier la légalité d’une délibération fixant le taux de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères, que la collectivité ait ou non institué la redevance spéciale prévue par l’article L. 2333-78 du code général des collectivités territoriales et quel qu’en soit le produit, de rechercher si le produit de la taxe, tel qu’estimé à la date de l’adoption de la délibération, n’est pas manifestement disproportionné par rapport au coût de collecte et de traitement des seuls déchets ménagers, tel qu’il pouvait être estimé à cette même date, non couvert par les recettes non fiscales affectées à ces opérations, c’est-à-dire n’incluant pas le produit de la redevance spéciale lorsque celle-ci a été instituée. Lorsque le contribuable se prévaut, à l’appui de sa contestation de la légalité de cette délibération, de ce que les éléments retracés dans le compte administratif ou le rapport annuel relatif au service public d’élimination des ordures ménagères établis à l’issue de l’année en litige font apparaître que le produit constaté de la taxe excède manifestement le montant constaté des dépenses d’enlèvement et de traitement des ordures ménagères non couvertes par des recettes non fiscales, il appartient au juge de rechercher, au besoin en mettant en cause l’administration et en ordonnant un supplément d’instruction, si les données prévisionnelles au vu desquelles la délibération a été prise diffèrent sensiblement de celles, constatées a posteriori, sur lesquelles le requérant fonde son argumentation ».

2. Cet arrêt attire l’attention à double titre.

La TEOM couvre les seules dépenses exposées par la collectivité pour assurer l’enlèvement et le traitement des ordures ménagères et non couvertes par des recettes non fiscales.

Alors que le litige ne portait pas sur la nature des dépenses couvertes par la TEOM, cet arrêt est l’occasion pour le Conseil d’Etat de rappeler sa jurisprudence récente selon laquelle la TEOM couvre uniquement les dépenses de fonctionnement réelles exposées pour le service public de collecte et de traitement des déchets ménagers et des dotations aux amortissements des immobilisations qui lui sont affectées. En d’autres termes, la TEOM doit financer sans excédent manifeste (pas plus de 15%) le coût du service public de gestion des déchets (CE, 31 mars 2014, req. n°368111).

Il s’ensuit que la TEOM n’a ni pour objet de couvrir la fraction des dépenses d’administration générale susceptibles d’être rattachées au service telles que les frais de personnel, la part des moyens techniques et administratifs affectés au service public, le coût ventilé des bâtiments et charges générales etc…(CE, 19 mars 2018, n°402946), ni de couvrir les dépenses réelles d’investissement affectées au service (CE, 19 mars 2018, n°402946 ; CE, 11 juillet 2018, n°407157), ni encore de financer l’élimination des déchets non ménagers, alors même que la redevance spéciale visée à l’article L. 2333-78 du Code générale des collectivités territoriales (et couvrant le coût des déchets non ménagers) n’aurait pas été instituée (CE, 25 juin 2018, n°414056).

Le produit de la TEOM, et par suite son taux, doivent être proportionnés au coût d’enlèvement et de traitement des déchets ménagers, tel qu’il peut être estimé à la date de la délibération fixant ce taux.

Le Conseil d’Etat précise la méthode permettant d’apprécier l’absence de disproportion manifeste entre le produit de la taxe et le coût de collecte et de traitement des seuls déchets ménagers, non couvert par les recettes non fiscales.
Il convient de se fonder sur les données du budget primitif, connues à la date de la délibération fixant le taux de la TEOM, et non sur les données définitives, issues du compte administratif ou du rapport annuel sur le prix et la qualité du service, connues a posteriori (CE, 16 janvier 2018, n°412679, n°401613, n°401615) et ce, même dans l’hypothèse où la différence entre ces données serait peu significative.

Seule la différence manifeste entre le produit constaté de la taxe et le montant constaté des dépenses d’enlèvement et de traitement des ordures ménagères non couvertes par des recettes non fiscales peut être censurée. Ainsi, il ne suffit pas de démontrer une différence entre les données prévisionnelles sur lesquelles la collectivité s’est fondée pour fixer le taux et les dépenses constatées a posteriori dans le compte annuel mais de démontrer que la différence est manifeste, c’est-à-dire supérieure à 15% (BOI-IF-AUT-90-30-10, 24 juin 2015, §27 ; CE, 25 juin 2018, n°414056). Si le juge constate une différence manifeste entre les documents prévisionnels et les documents définitifs, il a toute liberté pour ordonner un supplément d’instruction.

En l’espèce, le Conseil d’Etat a reproché au Tribunal de s’être exclusivement fondé sur le rapport annuel relatant les dépenses constatées, de n’avoir pas examiné les données connues à la date de la délibération et d’avoir jugé qu’il ne résultait pas de l’instruction qu’il existerait entre ces données et celles résultant de l’exécution du budget, des différences telles qu’elles remettraient en cause la disproportion du taux d’imposition.

Il a donc annulé le jugement et renvoyé l’affaire au Tribunal administratif de Montreuil :
« 5. Pour juger que la société requérante était fondée à soutenir, par la voie de l’exception, que les délibérations par lesquelles le conseil de la communauté urbaine de Lille métropole, compétente en matière de traitement et de collecte des ordures ménagères, avait fixé le taux de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères pour les années 2013 et 2014 étaient entachées d’erreur manifeste d’appréciation, le tribunal administratif s’est référé aux seules données d’exécution résultant du rapport annuel sur le prix et la qualité du service d’élimination des déchets de la métropole de Lille et a écarté l’argumentation de l’administration fiscale selon laquelle il convenait de se fonder sur les données dont disposait l’organe délibérant lors du vote du taux, au motif qu’il ne résultait pas de l’instruction, en l’absence d’observations de la métropole de Lille à qui la requête avait été communiquée, qu’il existerait entre ces données et celles résultant de l’exécution du budget, des différences telles qu’elles remettraient en cause la disproportion du taux d’imposition. Le ministre est fondé à soutenir qu’en statuant ainsi, alors qu’il avait produit à l’instance des données, issues du budget primitif, retraçant les éléments dont disposait le conseil de la communauté urbaine à la date du vote de la délibération en cause et qu’il appartenait au tribunal, en vertu de la règle rappelée au point 4, même en l’absence d’observations de la métropole, de se prononcer sur le bien-fondé de l’argumentation en défense dont il avait ainsi été saisi, le tribunal a entaché son jugement d’insuffisance de motivation ».

Par cet arrêt, le Conseil d’Etat censure une nouvelle fois le raisonnement adopté par le Tribunal administratif de Montreuil en matière de TEOM et précise que le caractère proportionné de la TEOM doit s’apprécier en fonction des données dont disposait la collectivité lors de la délibération en fixant le taux.

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