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Le régime du congé pour invalidité temporaire enfin précisé.

Par David Taron, Avocat.

Plus de deux ans après l’ordonnance du 19 juillet 2017, le pouvoir réglementaire vient préciser les conditions de mise en œuvre du congé pour invalidité temporaire.
Un texte bienvenu, simple dans sa rédaction et favorable aux agents.

Jusqu’à il y a peu, l’accident de service était soumis à un régime juridique très différent de celui applicable à l’accident de travail pour les salariés se voyant appliquer le code du travail. En effet, là où le droit social présumait l’imputabilité de l’accident au travail, le droit de la fonction publique exigeait l’intervention de la commission de réforme pour se prononcer sur l’imputabilité.

Cette différence de régime juridique s’expliquait – peut-être exagérément – par la situation particulière des agents publics. C’est ainsi que, saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité portant sur la reconnaissance des maladies professionnelles (dont le régime est comparable à celui des accidents de service), le Conseil d’État a récemment rappelé que "les fonctionnaires sont dans une situation différente de celle des salariés du secteur privé ; que leur sont en particulier applicables des règles différentes en matière de droits sociaux et de congés maladie (…) ; par suite, (...) le législateur n’avait pas méconnu le principe d’égalité devant la loi.." [1].

Dans le cadre de négociations conduites avec les syndicats, le Gouvernement a néanmoins décidé de rapprocher les régimes applicables aux salariés et aux agents publics. Une première étape fut franchie avec l’article 44 de l’ordonnance n°2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, laquelle a autorisé le Gouvernement à agir par voie d’ordonnance pour « améliorer les droits et congés pour raisons de santé ainsi que le régime des accidents de service et des maladies professionnelles applicables aux agents publics ».

C’est dans cet esprit qu’a été adoptée l’ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017 portant diverses dispositions relatives au compte personnel d’activité, à la formation et à la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique.

Le rapport au Président de la République établi en guise de présentation résume parfaitement le nouvel état du droit en énonçant que : « L’article 10 crée un régime de présomption d’imputabilité au service pour les accidents de service et certaines maladies professionnelles contractées dans certaines conditions. Il crée un congé pour invalidité temporaire imputable au service lorsque l’incapacité temporaire de travail de l’agent est consécutive à un accident de service, à un accident de trajet ou à une maladie professionnelle, pour les cas où l’accident ou la maladie est reconnu imputable au service.
Le droit existant est maintenu pour les fonctionnaires blessés ou contractant une maladie, en dehors du service, soit en accomplissant un acte de dévouement dans l’intérêt général, soit en exposant leur vie pour sauver celle d’une ou plusieurs personnes
 ».

Depuis deux ans maintenant s’applique une présomption d’imputabilité.

I – La présomption et le congé pour invalidité temporaire.

L’article 21 bis de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983, dans sa version modifiée par l’ordonnance n°2017-53 du 19 janvier 2017, dispose que :
« I.- Le fonctionnaire en activité a droit à un congé pour invalidité temporaire imputable au service lorsque son incapacité temporaire de travail est consécutive à un accident reconnu imputable au service, à un accident de trajet ou à une maladie contractée en service définis aux II, III et IV du présent article. Ces définitions ne sont pas applicables au régime de réparation de l’incapacité permanente du fonctionnaire.
Le fonctionnaire conserve l’intégralité de son traitement jusqu’à ce qu’il soit en état de reprendre son service ou jusqu’à la mise à la retraite. Il a droit, en outre, au remboursement des honoraires médicaux et des frais directement entraînés par la maladie ou l’accident. La durée du congé est assimilée à une période de service effectif. L’autorité administrative peut, à tout moment, vérifier si l’état de santé du fonctionnaire nécessite son maintien en congé pour invalidité temporaire imputable au service.
Le fonctionnaire conserve l’intégralité de son traitement jusqu’à ce qu’il soit en état de reprendre son service ou jusqu’à la mise à la retraite. Il a droit, en outre, au remboursement des honoraires médicaux et des frais directement entraînés par la maladie ou l’accident. La durée du congé est assimilée à une période de service effectif. L’autorité administrative peut, à tout moment, vérifier si l’état de santé du fonctionnaire nécessite son maintien en congé pour invalidité temporaire imputable au service
 ».

Cette disposition renforce indubitablement les garanties des fonctionnaires victimes d’accident imputables au service et ce, dans la mesure où :
• elle instaure d’une part un congé pour invalidité temporaire imputable au service, lequel se substitue au congé pour maladie ordinaire à plein traitement ;
• elle lie à ce congé des droits pécuniaires précis, à savoir le maintien de l’intégralité du traitement ainsi que le remboursement des soins, mais aussi une assimilation à un service effectif.

Désormais, l’agent a droit à un congé spécifique – le congé pour invalidité temporaire – qui lui permet de conserver le bénéfice de son plein traitement là où, auparavant, sa situation pécuniaire était plus aléatoire.

Ce nouvel article 21 bis définit par ailleurs un régime légal de l’imputabilité au service d’un accident. C’est ainsi que le II dudit article dispose que :« II.- Est présumé imputable au service tout accident survenu à un fonctionnaire, quelle qu’en soit la cause, dans le temps et le lieu du service, dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice par le fonctionnaire de ses fonctions ou d’une activité qui en constitue le prolongement normal, en l’absence de faute personnelle ou de toute autre circonstance particulière détachant l’accident du service ».

Le législateur a ici créé une présomption très forte, l’Administration devant, pour refuser toute imputabilité, établir essentiellement l’existence d’une faute personnelle de l’agent ou toute autre circonstance particulière (voir infra).

Pour lever les quelques incertitudes planant sur la mise en œuvre du congé pour invalidité temporaire, un récent décret du 21 février 2019 est venu préciser le régime dudit congé.

II – Le régime du congé pour invalidité temporaire et les conditions de mise en œuvre de la présomption.

Le décret n° 2019-122 du 21 février 2019 relatif au congé pour invalidité temporaire imputable au service dans la fonction publique de l’État est venu lever certaines incertitudes en modifiant le décret n° 86-442 du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l’organisation des comités médicaux et des commissions de réforme, aux conditions d’aptitude physique pour l’admission aux emplois publics et au régime de congés de maladie des fonctionnaires.

Relevons dès à présent que si ce décret vise les fonctionnaires d’État, les règles qu’il fixe devraient être similaires dans les autres fonctions publiques.

Il n’est pas question ici d’exposer les modalités déclaratives des accidents, les termes du décret étant limpides.

Cette restriction apportée, il convient tout d’abord de s’attacher à la portée de la présomption, le décret nuançant légèrement les termes de l’article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983.

En effet, l’article 10 du décret du 21 février 2019 dispose que :
« L’administration qui instruit une demande de congé pour invalidité temporaire imputable au service peut :
1° Faire procéder à une expertise médicale du demandeur par un médecin agréé lorsque des circonstances particulières paraissent de nature à détacher l’accident du service ou lorsque l’affection résulte d’une maladie contractée en service telle que définie au IV de l’article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983 précitée ;
2° Diligenter une enquête administrative visant à établir la matérialité des faits et les circonstances ayant conduit à la survenance de l’accident ou l’apparition de la maladie
 ».

La présomption instaurée par le législateur trouve donc deux limites : 1) des circonstances particulières laissant supposer que l’accident est détachable du service ; 2) des faits dont la matérialité est douteuse.

Dans le premier cas, la casuistique sera de mise et il faut espérer que les employeurs n’abusent pas des expertises médicales pour échapper momentanément à leurs obligations.

Dans le second cas, il faut imaginer des situations aussi diverses que l’agent mythomane ou l’agent provocateur ayant eu du répondant face à lui (exemples non exhaustifs…).

Toujours s’agissant de la mise en œuvre de la présomption, on pouvait penser que le raisonnement présomptif condamnerait toute intervention de la commission de réforme.

Tel n’est pas le cas, la commission de réforme conservant une compétence résiduelle, le décret du 21 février 2019 prévoyant que :
« La commission de réforme est consultée :
1° Lorsqu’une faute personnelle ou toute autre circonstance particulière est potentiellement de nature à détacher l’accident du service ;
2° Lorsqu’un fait personnel du fonctionnaire ou toute autre circonstance particulière étrangère notamment aux nécessités de la vie courante est potentiellement de nature à détacher l’accident de trajet du service ;(…).
 »

En écho à la demande d’expertise médicale, la commission de réforme intervient quand existe un doute légitime sur les conditions de survenance de l’accident. Le texte est ici assez précis en visant la faute personnelle de l’agent (imprudence coupable, violence, etc.). Il l’est bien moins quand il vise un fait ou une circonstance particulière : il appartiendra au juge de préciser les choses.

Une fois l’instruction de l’affaire close, l’employeur public est tenu de prendre sa décision.

Relevons que pendant toute la durée de l’instruction, le régime présomptif s’applique et se traduit concrètement par le versement des sommes dues dans le cadre du congé pour invalidité temporaire.

D’un point de vue pécuniaire, le bénéfice du congé pour invalidité temporaire implique le maintien de la rémunération de base ainsi que celui des avantages familiaux et de l’indemnité de résidence et ce, outre le remboursement des frais médicaux.

De plus, le temps passé en congé pour invalidité temporaire imputable au service, y compris les périodes durant lesquelles le versement du traitement a été interrompu en application du présent titre, est pris en compte pour la détermination des droits à l’avancement d’échelon et de grade ainsi que pour la constitution et la liquidation des droits à pension civile de retraite.

Avec le décret du 21 février 2019 le dispositif relatif au congé pour invalidité temporaire se trouve utilement complété. Les marges d’interprétation du texte semblent assez faibles, ce qui constitue un gage de sécurité juridique.

David TARON
Spécialiste en droit public
Avocat au Barreau de Versailles

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Notes :

[1CE, 18 mai 2018, n°416257


Vos commentaires

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  • Le 7 mars à 12:39 , par YJJOU

    Bonjour,

    J’a pris connaissance de votre article dont je ne partage évidemment pas l’analyse qui est faite des nouvelles dispositions du décret n° 86-442 du 14 mars 1986 modifié par le récent décret n° 2019-122 du 21 février 2019.

    En effet, ces nouvelles dispositions ne créent pas le Congé pour invalidité temporaire mais le mettent en application. Ensuite, ce texte est loin d’être favorable aux agents, ceci pour au moins 2 raisons :

    1- Le texte instaure des délais de déclaration et de demande d’imputabilité là où il n’y en avait pas du moins pour les accidents de service. S’agissant des maladies professionnelles il fallait se caler sur la jurisprudence de la CAA Versailles qui fixait le délai à 4 ans à compter de la date de constatation médicale. Ce décret n°2019-122 du 21 février 2019 instaure un délai de 2 ans pour les MP et 2 ans pour les accidents de service, délai de 2 ans superposé à un délai de 15 jours pour la déclaration : où est la simplicité ?

    2- Le texte introduit un seuil de 25% d’IPP pour les maladies professionnelles hors tableaux (maladies psychiques telles que l’anxiété généralisé, stress post traumatique etc...) alors que jusqu’à présent seul un lien direct et essentiel était exigé.

    Enfin, ce texte n’a fait que remettre les choses sur un pied d’égalité du moins en partie entre les fonctionnaires régis par le régime spécial et les salariés du secteur privé régis par le régime général. En effet, il existait une présomption d’imputabilité légale tant en matière d’accident du travail qu’en cas de maladie professionnelle figurant dans les tableaux de la Sécu et remplissant toutes les conditions desdits tableaux pour les salariés du droit privé, là où pour les fonctionnaires, ce dernier devait démontrer et prouver un lien entre l’accident ou la maladie et son activité professionnelle.

    Le fait d’aligner le régime spécial sur le régime général me paraît plutôt positif mais cet alignement n’est que partiel et le législateur n’est pas allé jusqu’au bout des choses.

    Le législateur aurait pu par exemple saisir l’occasion de préciser si la présence d’un médecin spécialiste au sein des Commissions de réforme était nécessaire pour certaines pathologies, notamment, les pathologies psychiques. Il aurait pu également saisir l’occasion de refondre ce système des Commissions de réforme qui bafouent le droit des agents en ne respectant pas les règles de procédures. Ce système de passage des Commissions de réforme fait que l’administration est juge et partie des demandes d’imputabilité au service des agents.

    Le système prévu pour les salariés du secteur privé devant la CPAM me semble beaucoup moins partial car dans ce système il y a un acteur qui se situe hors de l’entreprise, le médecin conseil.

    Mes respectueuses salutations,

    CYjjou