Par Ibrahim Shalabi, Élève-avocat et Ranim Kamel, Etudiante.
 
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  • Parution : 12 mars
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(In)dépendance du parquet : une réforme s’impose !

Monsieur le procureur général, François Molins, formulait le vœu, le 10 janvier 2020, « que la réforme constitutionnelle du statut des magistrats du ministère public, visant à aligner leurs nominations et leur régime disciplinaire sur ceux des magistrats du siège, voie le jour en 2020 ».

Ce vœu intervient un peu plus de 2 ans après la décision du Conseil constitutionnel du 8 décembre 2017.
Saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité à l’initiative de l’Union syndicale des magistrats, le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur la constitutionnalité de l’article 5 de l’ordonnance n°58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, aux droit et libertés que la Constitution garantit.

L’article 5 est rédigé en ces termes :

« Les magistrats du parquet sont placés sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques et sous l’autorité du garde des Sceaux, ministre de la justice. A l’audience, leur parole est libre ».

Le syndicat requérant reprochait en effet au présent article de méconnaître le principe d’indépendance de l’autorité judiciaire issu de l’article 64 de la Constitution, en ce sens que les magistrats du parquet seraient placés sous la subordination hiérarchique du garde des Sceaux, nonobstant leur appartenance à l’autorité judiciaire. De la même manière, le syndicat reprochait une méconnaissance du principe de séparation des pouvoirs, pour les mêmes motifs que ceux précédemment énoncés.

Le Conseil constitutionnel, par une décision en date du 8 décembre 2017, affirme que l’article ne méconnaît, ni la séparation des pouvoirs, ni le droit à un procès équitable, ni les droits de la défense, ni aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit.

En effet, elle se fonde sur... :
- L’article 16 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 qui dispose que « toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution » ;
- L’article 20 de la Constitution qui affirme que le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation, notamment en ce qui concerne les domaines d’action du ministère public ;
- L’article 64 de la Constitution qui affirme que « le Président de la République est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire » ;
L’article 64 de la Constitution ainsi rédigé : « Les magistrats du siège sont inamovibles » ;
- L’article 65 de la Constitution ;

... pour confirmer qu’il résulte de ces dispositions qu’il est consacré dans la Constitution l’indépendance des magistrats du parquet dont découle le libre exercice de leur action devant les juridictions.

Aussi, le Conseil constitutionnel considère que les dispositions contestées assurent une conciliation équilibrée entre le principe d’indépendance de l’autorité judiciaire et des prérogatives du Gouvernement, pas plus qu’elles ne violent le principe de séparation des pouvoirs puisque, même si le ministre de la Justice peut adresser des instructions générales, il ne peut ordonner des instructions individuelles. En outre, il résulte de l’article 5 de l’ordonnance du 22 décembre 1958 que la parole des magistrats est libre à l’audience.

Aussi, il apparaît, selon le Conseil constitutionnel, que le placement des magistrats du parquet sous l’autorité du garde des Sceaux est conforme à la Constitution (I) mais proclame, par la même, une indépendance de façade (II).

I. La conformité à la Constitution du placement des magistrats du parquet sous l’autorité du garde des Sceaux.

A. La conciliation équilibrée entre le principe d’indépendance des magistrats du parquet et les prérogatives du Gouvernement.

Il est vrai qu’à la lecture des dispositions constitutionnelles et légales, les prérogatives du Gouvernement et, plus particulièrement celles du garde des Sceaux, sont telles qu’elles sont de nature à faire émerger des questions quant à l’indépendance des magistrats du parquet.

En effet, aux termes de l’article 20 de la Constitution, « Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation ». Le Conseil constitutionnel ne manque d’ailleurs pas de préciser que ses pouvoirs s’appliquent « notamment en ce qui concerne les domaines d’action du ministère public » [1].

En outre, l’autorité du garde des Sceaux prévue sur les magistrats du parquet telle qu’indiquée à l’article 5 de l’ordonnance du 22 décembre 1958 s’illustre par plusieurs dispositions.

La première concerne les dispositions relatives au pouvoir de nomination et de sanction du garde des Sceaux à l’égard des magistrats du parquet. En effet, l’article 22 de l’ordonnance du 22 décembre 1958 prévoit que « les décrets portant nomination aux fonctions de magistrat du parquet sont pris par le Président de la République sur proposition du garde des Sceaux, après avis de la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature » ; et, qu’en sus, la décision de sanction d’un magistrat du parquet est prise par le garde des Sceaux après avis de la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature, conformément à l’article 66 de la même ordonnance [2].

D’autre part, cela découle, également, de l’article 30 du Code de procédure pénale, aux termes duquel le ministre de la Justice « adresse aux magistrats du ministère public des instructions générales » [3].

Toutefois, ces dispositions sont tempérées par plusieurs garde-fous que le Conseil constitutionnel met en exergue.
Pour commencer, l’article 30 du même Code dispose en son troisième alinéa que « Il ne peut leur adresser aucune instruction dans des affaires individuelles. » Cela signifie que le Gouvernement ne peut s’immiscer dans l’exercice de l’action publique, pourvoir propre dont est investi le ministère public conformément à l’article 31 du même Code [4].

Ce pouvoir propre limite la subordination hiérarchique des magistrats du parquet. Et, c’est d’ailleurs l’un des objectifs de la loi du 25 juillet 2013 qui a entendu définitivement « détacher » du lien hiérarchique en supprimant les références à l’action publique dans l’article 30. Ce pouvoir prive plus largement les supérieurs hiérarchiques du procureur de la République de la possibilité de se substituer à ce dernier lorsqu’il refuse d’exécuter leurs ordres.

Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a rappelé qu’il était permis au ministère public de mettre en œuvre des instructions générales de politique pénale [5]. Cela signifie que le ministre de la justice ne peut s’immiscer dans les affaires individuelles du parquet qui, comme le rappelle le Conseil constitutionnel, « requiert l’application de la loi, dans le respect du principe d’impartialité auquel il est tenu » conformément à l’article 31 du code de procédure pénale [6].

C’est en cela que le Conseil constitutionnel a jugé qu’il existe une « conciliation équilibrée entre le principe d’indépendance de l’autorité judiciaire et les prérogatives que le Gouvernement tient de l’article 20 de la Constitution ».

Il précise, d’ailleurs, que les dispositions contestées ne méconnaissent pas le principe de séparation des pouvoirs, s’inscrivant ainsi dans sa jurisprudence constante. En effet, dans sa décision n° 2004-492 DC1, le Conseil constitutionnel avait eu l’occasion de se prononcer en ce sens en affirmant que « l’article 30 nouveau du code de procédure pénale, qui définit et limite les conditions dans lesquelles s’exerce cette autorité, ne méconnaît ni la conception française de la séparation des pouvoirs, ni le principe selon lequel l’autorité judiciaire comprend à la fois les magistrats du siège et ceux du parquet, ni aucun autre principe ou règle de valeur constitutionnelle ».

B. L’indépendance fonctionnelle : le libre exercice de l’action des magistrats du parquet devant les juridictions de l’ordre judiciaire.

Cette conciliation équilibrée se poursuit par le libre exercice de l’action des magistrats du parquet devant les juridictions de l’ordre judiciaire. La loi dote le ministère public de nombreux pouvoirs, autre que le pouvoir propre dont il est investi en vertu de l’article de l’article 31 du Code de procédure pénale. Ces prérogatives permettent également de limiter le principe de subordination hiérarchique des magistrats du parquet.

Après avoir rappelé les termes de l’article 64 de la Constitution, selon lequel « Le Président de la République est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire », le Conseil constitutionnel confronte à nouveau le principe d’indépendance de l’autorité judiciaire aux magistrats du parquet et élargit sa portée du principe du libre exercice de l’action publique à l’ensemble des actions susceptibles d’être exercées par le ministère public devant les juridictions de l’ordre judiciaire.

En effet, le Conseil constitutionnel énonce au paragraphe 6 que :
«  Il découle de l’indépendance de l’autorité judiciaire, à laquelle appartiennent les magistrats du parquet, un principe selon lequel le ministère public exerce librement, en recherchant la protection des intérêts de la société, son action devant les juridictions. ».

Cela découle directement des dispositions de l’article 32 du Code de procédure pénale alinéas 1 et 2 qui placent la défense des intérêts de la société devant les juridictions pénales comme une des prérogatives du ministère public. Ce sont, d’ailleurs, ces dispositions qui permettent au ministère public de jouer le rôle de l’accusation devant les juridictions pénales mais, aussi, de prendre les réquisitions en toute indépendance. Il ressort donc que la garantie constitutionnelle de l’indépendance bénéficie donc au ministère public, aussi bien devant les juridictions pénales, que devant les juridictions civiles de droit commun ou d’exception.

En outre, parmi ces pouvoirs qui assurent l’indépendance fonctionnelle du ministère public, se trouve la conduite de l’action publique qui découle de l’article 31 du Code de procédure pénale. Plus encore, le principe de l’opportunité des poursuites prévu à l’article 40 du même Code [7] permet au procureur de la République d’apprécier librement l’intérêt d’engager ou non des poursuites dans les affaires pénales et des « suites à leur donner conformément aux dispositions de l’article 40-1 ».

Les sages ne manquent pas d’évoquer la mission de direction de la police judiciaire qui est confiée au procureur conformément à l’article 39-3 du même Code, et qui lui permet de « veiller à ce que les investigations de police judiciaire tendent à la manifestation de la vérité et qu’elles soient accomplies à charge et à décharge, dans le respect des droits de la victime, du plaignant et de la personne suspectée. ».

Le Conseil constitutionnel évoque, également, le principe de liberté de parole à l’audience [8]. Ce dernier est énoncé tant par l’article 5 de l’ordonnance de 1958 aux termes duquel « à l’audience, leur parole est libre » que par l’article 33 du Code de procédure pénale qui dispose qu’ « il développe librement les observations orales qu’il croit convenables au bien de la justice », que le Conseil constitutionnel ne manque pas de citer dans sa décision [9]. Ce principe est d’ailleurs parfaitement illustré par l’adage suivant : « La plume est serve mais la parole est libre. ».

Autrement dit, un magistrat du parquet, s’il est lié par des instructions écrites de sa hiérarchie, a le droit de dire oralement ce qu’il pense. Ils ne sont tenus, ni par les ordres qu’ils ont pu recevoir, ni par les réquisitions écrites qui auraient pu être déposées.

Néanmoins, si tous ces éléments permettent au Conseil constitutionnel de juger que la disposition contestée est conforme à la Constitution, cela ne ressemble, pourtant, qu’à une simple indépendance de façade.

II. Une indépendance de façade proclamée.

Les singes de la sagesse sont au nombre de trois. Le singe aveugle « Mizaru » et le sourd « Kikazaru » pourraient être, dans leur représentation réelle et, pour le problème concerné, l’état du Conseil constitutionnel refusant, et de voir, et d’entendre la réalité d’un parquet qui, eu égard à la pratique judiciaire (A) et aux exigences de la Convention européenne des droits de l’homme (B), semble loin de l’indépendance affirmée.

A. Une décision incohérente avec la pratique judiciaire.

Malgré une volonté du Conseil constitutionnel de peindre un ministère public indépendant, la pratique judiciaire dévoile une réalité si différente que l’indépendance des magistrats en devient illusoire, si ce n’est presque un mythe.

En effet, il est dépendant du pouvoir exécutif, et cela se comprend à la simple étude de l’organisation du ministère public. Frédéric Desportes et Laurence Lazerges-Cousquer avait d’ailleurs constaté que depuis la loi du 9 mars 2004, « l’organisation pyramidale du parquet avec à sa tête le garde des Sceaux ressort de l’architecture même du Code de procédure pénale ». Cette subordination hiérarchique est exacerbée en pratique puisque, comme nous l’avons expliqué, le Conseil supérieur de la magistrature ne rend que des avis simples. Par conséquent, le pouvoir exécutif peut aller à l’encontre des avis du Conseil supérieur de la magistrature, leur poids n’étant que très relatif dans cette proposition. On peut donc regretter qu’il ne s’agisse pas d’un avis conforme.

La problématique liée à l’indépendance du parquet vis-à-vis de l’exécutif s’est, par ailleurs, encore posée récemment lorsque l’actuel Président de la République, Monsieur Macron, avait annoncé explicitement s’immiscer dans le choix du successeur de Monsieur l’Avocat Général François Molins, en considérant que « le parquet à la française se doit d’être rattaché à la garde des Sceaux ».

C’est donc légitimement que Marie-Jane Ody, de l’Union syndicale des magistrats a pu estimer que « tant que la Chancellerie pourra nommer les procureurs et les procureurs généraux, le doute subsistera ».

En effet, « on ne mord pas la main qui nous nourrit ».

Denis Salas, quant à lui, pointe du doigt les « procureurs qui sont les premiers à réclamer d’être nommés comme leurs collègues du siège tout en entretenant une subordination à la chancellerie qui façonne leur carrière ». Cela illustre bien la situation des magistrats du parquet qui doivent se contenter de nourrir cette relation de subordination dans l’espoir d’avoir une carrière florissante.

Encore plus flagrant, c’est la sanction qui peut être infligée à l’encontre des magistrats du parquet. En effet, tant que l’exécutif sera en amont et en aval, de la nomination comme de la sanction, l’indépendance du parquet semblera toujours aussi illusoire, encore plus quand il sera question du traitement de la dépendance fonctionnelle du parquet. En sus, il ne faut pas oublier que contrairement aux magistrats du siège, les magistrats du parquet ne bénéficient pas de l’inamovibilité prévue à l’article 64 de la Constitution.

Par ailleurs, on ne pourra que rappeler la renaissance officieuse, semble-t-il, des instructions individuelles, puisque les articles 35 et 39 du code de procédure pénale permettent au procureur de la République d’établir un rapport particulier, soit à l’initiative du magistrat, soit à la demande du garde des Sceaux. Cette communication étant une communication ascendante, on maintient là, les germes et les réminiscences d’une procédure officiellement passée.

B. Une indépendance insuffisante au regard des exigences de la Convention européenne des droits de l’homme.

Le parquet à la française a fait couler beaucoup d’encre, même en dehors du territoire français puisque la question s’est posée de savoir si le ministère public répondait à la garantie judiciaire conventionnelle que la Cour européenne des droits de l’Homme a élaboré au court des années.

Aux termes de l’article 5 paragraphe de la Convention :

« Toute personne arrêtée ou détenue, dans les conditions prévues au paragraphe 1 c) du présent article (art. 5-1-c), doit être aussitôt traduite devant un juge ou un autre magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires et a le droit d’être jugée dans un délai raisonnable, ou libérée pendant la procédure. La mise en liberté peut être subordonnée à une garantie assurant la comparution de l’intéressé à l’audience. »

C’est sur ce fondement qu’en 1979, saisie de la question de la conformité au troisième paragraphe de l’article 5 du cumul des pouvoirs d’instruction et de poursuite par le procureur de district suisse, la CEDH avait jugé que : « le "magistrat" ne se confond pas avec le "juge", mais encore faut-il qu’il en possède certaines des qualités, c’est-à-dire remplisse des conditions constituant autant de garanties pour la personne arrêtée. La première d’entre elles réside dans l’indépendance à l’égard de l’exécutif et des parties. Elle n’exclut pas toute subordination à d’autres juges ou magistrats pourvu qu’ils jouissent eux-mêmes d’une indépendance analogue. »

Dans l’affaire Medvedyev et autres c. France, la CEDH a effectivement jugé aux visas des paragraphes 1 et 3 de l’article 5, que « le procureur de la République n’est pas une "autorité judiciaire" au sens que la jurisprudence de la Cour donne à cette notion [...] il lui manque en particulier l’indépendance à l’égard du pouvoir exécutif pour pouvoir être ainsi qualifié ».

Outre les vœux de Monsieur le procureur général, nombreuses sont les affaires, surtout politiques, mettant en exergue les problèmes liés au manque d’indépendance du parquet, lequel poserait, pour ces cas précis, des problèmes importants. On a retrouvé, très récemment, l’émergence de ce débat, dans le cadre de l’affaire Fillon, pour laquelle Maître Hervé Lehman suggérait la création d’un procureur général de la Nation, lequel serait compétent s’agissant des affaires politiques.

Nul doute que l’indépendance du parquet continuera, encore longtemps, d’alimenter les débats.

Notes :

[1Paragr. 5.

[2Paragr. 11.

[3Paragr. 11.

[4Paragr. 12.

[5Paragr. 11.

[6Paragr. 12.

[7Paragr. 12.

[8Paragr.13.

[9Paragr. 12.

Shalabi Ibrahim (Élève-avocat) et Kamel Ranim (Etudiante)

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