La création de ce type d’institutions traduit en effet l’idée que le recours devant un juge, n’est plus aujourd’hui envisagé comme le seul mode de règlement des différends relatifs aux droits de l’Homme. La multiplication de ces modes d’intervention rend ainsi compte de la volonté des Etats de droit, et particulièrement de l’Etat du Cameroun, qui s’engage ainsi à promouvoir et garantir les droits de l’Homme et des libertés fondamentales tels que prévus dans de nombreux textes internationaux. Il s’agit dès lors de démontrer l’existence réelle de ces mécanismes non juridictionnels de protection des droits de l’homme au Cameroun.
L’idée que la démocratie est la forme du gouvernement qui garantit le mieux et dans une grande possibilité les droits et liberté fondamentaux semble démontrable et intéressante. En effet, un gouvernement aussi démocratique que le Cameroun est un gouvernement sur les décisions duquel le peuple a une forte influence. Comme on garantit au peuple le droit d’influencer les décisions du gouvernement, directement (référendum) ou indirectement, par le biais des représentants, on garantit en même temps au même peuple la protection et le libre exercice de ses droits. Cette garantie des droits est bidimensionnelle, c’est-à-dire juridictionnelle et non juridictionnelle. Toutefois, dans le cadre de cet article, c’est la garantie non juridictionnelle de protection des droits et libertés fondamentaux qui nous intéressera essentiellement.
En effet, le concept de droits de l’Homme est, par définition, universaliste et égalitaire, incompatible avec les systèmes et les régimes fondés sur la supériorité en dignité d’une caste, d’une race, d’un peuple, d’une classe ou d’un quelconque groupe social. Les droits de l’Homme constituent, en définitive, une notion selon laquelle tout être humain possède des droits universels, inaliénables, quel que soit le droit en vigueur dans l’Etat ou groupe d’Etats où il se trouve.
Le concept de « protection non juridictionnelle », quant à lui, peut être cerné de façon négative, c’est-à-dire par opposition à la fonction de juger. Les quelques tentatives de définition en ce sens laissent toutefois un léger goût d’inachevé et à désirer. Rarement et voire même difficilement définie par le peu d’études consacrées aux organes non juridictionnels de garantie des droits de l’homme, la notion de « protection non juridictionnelle », lorsqu’elle fait l’objet d’un effort de conceptualisation, donne lieu à des définitions non satisfaisantes. Il s’agit, par exemple, de la définition proposée par le professeur Bénédicte Delaunay selon laquelle les garanties non juridictionnelles constituent « des garanties destinées à défendre des droits par des moyens non juridictionnels, c’est-à-dire en dehors de la fonction de juger des juridictions ».
Conçue pour servir de relai à la garantie offerte par les organes juridictionnels, c’est-à-dire la protection offerte par le juge, la protection non juridictionnelle se distingue en effet de la protection juridictionnelle au regard de ses modalités d’exercice. A l’opposé des garanties offertes par les organes juridictionnels, qui « conduisent leurs investigations d’une manière contentieuse et concluent leurs enquêtes par une appréciation juridiquement contraignante, à savoir un jugement », les organes non juridictionnels quant à eux s’apparentent à des instances de surveillance, qui « ne délivrent pas de jugements, mais seulement des rapports, recommandations, opinions etc. juridiquement non contraignants ». Il s’agit d’une forme de garantie privilégiant le recours à des mécanismes incitatifs pour remplir son office et dont les interventions se caractérisent par la souplesse et l’informalité et, en tout état de cause, n’aboutissent pas à l’édiction de décisions revêtues d’obligatoriété.
Les garanties non juridictionnelles de protection des droits de l’Homme et des libertés publiques au Cameroun reposent sur la possibilité reconnue aux particuliers de s’adresser aux institutions non juridictionnelles, tant privées que publiques, indépendantes de protection des droits et libertés individuels en cas de leur quelconque violation. Elles résultent également de la contribution et du rôle de ces institutions à la confection et la promotion des normes juridiques relatives aux droits de l’homme et aux libertés. Ces institutions pouvant garantir les droits et libertés fondamentaux des personnes victimes des violations de leurs droits, sont à la fois politiques (II) ou non (I)
I- Les garanties de protection des droits de l’Homme offertes par la Commission Nationale des Droits de l’Homme et des Libertés (CNDHL), ainsi que les autres Autorités Administratives Indépendantes (AAI).
Parmi les organes de protection des droits et libertés fondamentaux qui nous intéressent dans le cadre de cet article, il y en a un seul qui fait office d’institution nationale de protection des droits de l’homme : il s’agit de la Commission Nationale des Droits de l’Homme et des Libertés (A) et les autres que sont particulièrement ELECAM, le Conseil National de la Communication et la Commission Nationale Anticorruption (CONAC) sont pour leur part des autorités administratives indépendantes (B).
A- La CNDHL : organe à compétence générale de garantie non juridictionnelle des droits de l’Homme et des libertés au Cameroun.
Aux termes de l’article 1er alinéa 2 de la loi N° 2004/016 du 22 juillet 2004 portant création, organisation et fonctionnement de la Commission Nationale des Droits de l’Homme et des Libertés, « la Commission Nationale des Droits de l’Homme et des Libertés est une institution indépendante de consultation, d’observation, d’évaluation, de dialogue, de concertation, de promotion et de protection en matière des droits de l’Homme ». La loi de 2004 définit de manière la plus explicite et détaillée le mandat et les missions de promotion ainsi que celles de protection des droits de l’homme et des libertés par la CNDHL au Cameroun. C’est fort de cela que la CNDHL, institution nationale de protection des droits de l’homme dans ses missions de promotion des droits de l’homme et des libertés, est appelée à vulgariser par divers moyens les instruments relatifs aux droits de l’homme et aux libertés et à veiller au respect et développement d’une culture des droits de l’homme au sein du public camerounais par l’enseignement, l’information et l’organisation des conférences et séminaires.
Quant aux missions de protection proprement dites des droits et libertés à lui être dévolues par la loi de 2004 précitée, elle reçoit des requêtes émanant des individus (toutes catégories sociales confondues), des ONG, et même de certaines institutions étatiques. Ces requêtes et dénonciations donnent lieu à des auditions, et éventuellement à des investigations ou enquêtes. Cette mission de l’illustre institution, consistant à recevoir des requêtes, est la plus fondamentale et la plus importante, parce que par elle, la CNDHL participe énormément à l’amélioration du niveau de jouissance des droits de l’homme au Cameroun, malgré la persistance des cas avérés de violation des droits de l’homme observés non portés devant la commission. Ainsi dans le cadre de cette fonction de protection des droits, la CNDHL a enregistré au cours de la seule année 2015-2016 un chiffre significatif de l’ordre de 1348 requêtes portant sur les allégations des violations des droits de l’homme et des libertés au Cameroun.
En dehors de la saisine sur requête et dénonciation, la CNDHL peut s’autosaisir lorsqu’elle constate une quelconque violation des droits de l’homme sur une partie du territoire national. Ces actions peuvent aboutir à des résultats probants en terme de déclenchement d’actions judiciaires contre les mis en cause, et de libération des personnes illégalement gardées à vue ou de paiement décompensations aux victimes ou à leurs familles. Qu’en est-il des AAI (Autorités Administratives Indépendantes) ?
B- Garantie offerte par les Autorités Administratives Indépendantes.
On entend par Autorités Administratives Indépendantes des organes à la tête desquels sont placés des services personnalisés ou non. Pour définir les autorités administratives indépendantes, l’on peut dire que ce sont « des commissions qui ont un pouvoir de réglementation autonome dans le domaine dans lequel elles ont vocation pour agir.
Les domaines d’intervention sont le plus souvent les suivants :
1) informatique, la communication audiovisuelle,
2) administration, le marché, la bourse et la consommation etc. ».
Comme on peut le remarquer, ce sont des secteurs sensibles de la vie économique, sociale et politique d’un pays, pour lesquels il est important d’établir une large part des libertés parallèlement à un contrôle de l’Etat qui ne peut être exercé directement. Le rôle de régulation est ainsi attribué à ces instances, on assiste donc à la naissance d’une nouvelle catégorie juridique qui ne rentre pas dans le schéma classique de nos institutions politiques.
Les AAI jouissent d’une personnalité qu’on peut qualifier d’indépendance, étant donné que les conditions dans lesquelles s’exercent tout ou partie des pouvoirs de décision dont elles sont investies leur reconnaissent les compétences de prendre aussi bien des règlements ou des mesures individuelles ou collectives. Quant à l’exercice d’au moins certaines de leurs attributions, il leur appartient d’apprécier ce que doit être les décisions à prendre sans que leurs appréciations ne puisse être orientée ou censurée par un supérieur hiérarchique quelconque. Cela peut néanmoins poser la question de leur compatibilité avec les responsabilités constitutionnelles du gouvernement dont on sait qu’il dispose de l’administration. Ce qui signifie que cette dernière doit être soumise à ses instructions ou en d’autres termes, lui être subordonnée. Ce qui implique encore que le gouvernement ne peut renoncer à l’autorité dont il est investi sur l’administration. Elles ont un régime juridique propre.
Comme indiqué ci-dessus, les AAI ne sont ni des organes décentralisés, ni déconcentrés. On observe une absence d’un pouvoir hiérarchique sur ces dernières. Elles ne subissent aucun contrôle de tutelle, ni contrôle administratif. Ce qui correspond exactement aux cas d’Elections Cameroons et du Conseil National de la Communication (CNC), de la Commission Nationale Anticorruption (CONAC) au Cameroun, qui bénéficient d’une plus ou moins grande indépendance fonctionnelle. C’est pour cela qu’Elections Cameroons (ELECAM) et le CNC disposent d’une grande autonomie de gestion administrative et financière. Ils recrutent leurs propres personnels en plus de ceux qui peuvent être mis à leur disposition par l’Etat et ne sont pas soumis à l’obligation d’embaucher uniquement des fonctionnaires titulaires. Ce qui leur laisse une grande marge de manœuvre. Le Président du CNC par exemple est l’ordonnateur des dépenses du Conseil et il engage librement les crédits à condition de ne pas dépasser les sommes allouées par l’Etat.
Cette indépendance des AAI serait fonction dans une vaste mesure de sa composition, du mode de désignation de ses membres, de la nature de leur mandat, du régime des incompatibilités et des règles d’immunités. C’est au regard de cette dernière considération que le législateur et le pouvoir règlementaire camerounais, à travers la Loi n° 2012/001 du 19 avril 2012 portant Code Electoral, modifiée et complétée par la loi n°2012/017 du 21 décembre 2012, et le décret n° 2012/038 du 23 janvier 2012 portant réorganisation du conseil national de la communication, a considérablement satisfait à ces exigences en garantissant un minimum d’indépendance organique à ELECM, la CONAC et au CNC. C’est ainsi qu’à la lecture de la loi de 2012 ci-dessus notamment en son article 4, l’indépendance de l’organe national de gestion des élections aussi prestigieux qu’ELECAM, est garantie sans ambiguïté en ces termes « Elections Cameroon est un organisme indépendant chargé de l’organisation, de la gestion et de la supervision de l’ensemble du processus électoral et référendaire. ». Quant au CNC, il faut dire que cette indépendance n’est pas très explicite, mais peut être déduite des dispositions de l’article 2 du décret de 12 précité : « Le Conseil est un organe de régulation et de consultation.(…). Le Conseil est doté de la personnalité juridique et de l’autonomie financière. Il joue un rôle double dans la protection du droit à la communication. Il s’agit du rôle consultatif et de régulation en matière de communication sociale au Cameroun. »
La Commission Nationale Anti-corruption qui est l’organisme national de lutte contre la Corruption connaît quant à elle de toute question relative aux actes de corruption. Au demeurant, l’on constate que la CNDHL et les AAI pèsent de tout leur poids pour garantir l’exercice des droits et libertés fondamentaux au Cameroun. Que dire des institutions à caractère politique ?
II- Les garanties de protection des droits et libertés fondamentaux par les organes à caractère politique.
En principe, il revient aux États et aux institutions internationales de créer et réagir ensemble en matière de droits de l’homme. Ils sont les garants de la protection de l’intérêt général, quelle que soit la définition qu’on lui donne. En pratique, leur carence dans la protection effective des droits fondamentaux a suscité le développement d’une « société civile » organisée dont on discute la légitimité. Où situerons-nous cette société civile ? Comment articulerons-nous sa « démocratie participative » avec les instances politiques dans un domaine aussi sensible que celui des droits de l’homme ? Cet enjeu est plein d’ambiguïtés et il est controversé.
Au Cameroun, il existe certes une pléthore de sociétés civiles agissant en faveur des droits de l’homme, mais le politique demeure toujours au-devant de la scène en ce qui concerne la garantie des droits de l’homme et des libertés publiques. C’est pour cela qu’il existe de nombreux ministères au Cameroun qui interviennent et œuvrent en faveur des droits et libertés fondamentaux des citoyens (A). Toujours au plan politique et s’inscrivant dans le même sillage, le parlement n’est pas à négliger (B).
A- Les institutions ministérielles.
La protection des droits de l’homme et des libertés par le gouvernement, c’est-à-dire les institutions le composant et relevant du pouvoir exécutif, plus particulièrement les institutions ministérielles, fait partie des mécanismes classiques de protection non juridictionnelle des droits de l’homme et des libertés. Les institutions ministérielles sont des organes dont les rôles de garantie des droits et libertés ne sont plus à démontrer. Néanmoins nous n’allons pas nous intéresser à tous les ministères, mais à quelques uns dont les interventions en matière de protection des droits de l’homme et des libertés sont très visibles et palpables.
Le ministère de la Justice.
Placé sous l’autorité d’un Ministre, le ministère de la justice est organisé par le Décret N°2012/389 du 18 septembre 2012. Le Ministre de la justice, Garde des Sceaux connait d’un certain nombre des questions liées aux droits et libertés de l’homme au Cameroun.
D’abord, il s’occupe de l’élaboration des textes législatifs et réglementaires relatifs à la nationalité, aux règles concernant les conflits des lois, de l’élaboration et de la mise en œuvre de la politique pénitentiaire ; de l’instruction des dossiers de recours en grâce et de libération conditionnelle.
Il est ensuite le garant de l’organisation et du suivi du fonctionnement des centres de détention et des maisons d’arrêt ainsi que de la gestion des personnels relevant de l’Administration Pénitentiaire ; de la coopération judiciaire, en liaison avec le ministère des Relations Extérieures ; du suivi des droits de l’Homme et de la lutte contre la torture, les traitements cruels, inhumains ou dégradants ; du suivi des activités de la Commission Nationale des Droits de l’Homme et des Libertés (CNDHL) ; du suivi des professions d’Avocat, de Notaire, d’Huissier et autres Auxiliaires de Justice etc.
Il suit enfin les activités du Haut-Commissariat des Nations Unies aux Droits de l’Homme (UNHCHR), en liaison avec le ministère des Relations Extérieures. Tous ces rôles du ministère de la Justice démontrent à suffisance l’action non négligeable de celui-ci en matière de promotion et de protection des droits de l’homme et des libertés au Cameroun.
Le ministère des Affaires sociales.
Au terme du Décret N° 2011/408 du 09 décembre 2011 portant organisation du Gouvernement, le ministère des Affaires Sociales (MINAS) est responsable de l’élaboration, de la mise en œuvre de la politique du Gouvernement en matière de prévention, d’assistance et de protection des personnes socialement vulnérables.
A ce titre, il est chargé de :
la prévention et du traitement de la délinquance juvénile et de l’inadaptation sociale ;
la lutte contre les exclusions sociales ;
la lutte contre le trafic des personnes notamment des enfants mineurs ;
la protection des personnes victimes d’abus physiques ;
du suivi des procédures de protection de l’enfance en difficulté en liaison avec les départements ministériels concernés.
Le ministère des Affaires Sociales est responsable du suivi de la protection des personnes victimes de trafics humains ; des personnes âgées et des personnes handicapées ; des personnes concernées par l’usage des stupéfiants en liaison avec les administrations et ministères concernés. Il concoure à la facilitation, réinsertion sociale, solidarité nationale, formation des personnels sociaux, l’animation, la supervision et au suivi des établissements des mises en œuvre de la politique de protection sociale au Cameroun.
Le ministère des Affaires Sociales sert de liaison entre le Gouvernement et le Fonds des Nations Unies pour l’Enfance (UNICEF) en relation avec le ministère des Relations Extérieures. Il exerce enfin la tutelle technique sur les organismes de protection et d’encadrement de l’enfant, à l’exclusion des établissements d’enseignement relevant des Ministères chargés des questions d’enseignement. Le Ministère de la Justice et celui des Affaires sociales constituent à notre avis des institutions ministérielles qui garantissent le mieux la promotion et l’exercice des Droits de l’Homme au Cameroun. Leurs actions en matière des droits de l’homme peuvent cependant être renforcées en cas de contrôle parlementaire de l’action gouvernementale.
B- Le Parlement.
Dans la reconstruction du système politique (à laquelle se sont rapidement résolus les conventionnels pour mieux protéger et assurer le respect des droits de l’homme), le parlement y joue un rôle important, non seulement en tant que législateur national, mais également et surtout dans la mise en œuvre et les respects des normes qu’il adopte. On retrouve là des propos assez classiques, voire convenus, mais les circonstances permettent de leur donner un peu plus de poids.
Comme on le constate si bien, les instruments relatifs aux droits de l’homme sont en règle générale signés et ratifiés par un représentant du pouvoir exécutif, généralement le chef de l’Etat ou du gouvernement, voire par le ministre des affaires étrangères, mais nécessitant une approbation parlementaire.
Au Cameroun, cette compétence (de ratification) conformément à l’article 43 de la constitution, est reconnue au président de la république, qui négocie et ratifie les traités et accords internationaux. Cependant, certains de ces accords et traités internationaux qui concernent le domaine de la loi défini à l’article 26 de la même constitution sont soumis avant leurs ratifications à l’approbation sous forme législative par le parlement. Pendant cette approbation, ces normes internationales garanties dans les instruments juridiques ratifiés prennent force des lois et deviennent dès lors obligatoires et d’application au Cameroun. Dans ce cas, l’Etat du Cameroun doit à cet effet, rendre compte à la communauté internationale des mesures qu’il a prises pour aligner sa législation aux instruments internationaux en question. Cette procédure s’observe le plus, dans le domaine des droits de l’homme, comme nous l’avons tantôt dit, et avec pour « cheval de bataille » le parlement.
De même de par sa fonction de contrôle de l’action du gouvernement, qui l’oblige à soumettre les politiques et décisions de l’exécutif à un examen constant, le parlement veille à ce que l’administration et les autres organes concernés appliquent bien la législation nationale en général et particulièrement celle touchant plus explicitement les droits de l’homme et les libertés fondamentales des citoyens. Le constituant de 1996 lui (parlement) donne divers moyens de s’acquitter de cette noble fonction de contrôle de l’action du gouvernement. Conformément à la Constitution, notamment en ses articles 34 et 35, le contrôle du gouvernement s’opère aux moyens des questions écrites et orales adressées aux membres du gouvernement, et en fin, par la constitution des commissions d’enquêtes sur des objets déterminés.
Nous notons ainsi par tous ces processus une forte participation parlementaire à la promotion et protection des droits et libertés fondamentaux au Cameroun.
En tout état de cause et toute proportion gardée, les garanties non juridictionnelles telles que prescrites par les conventions internationales des droits de l’homme sont une réalité au Cameroun. La CNDHL et les AAI pèsent de tout leur poids pour garantir l’exercice des droits et libertés fondamentaux au Cameroun. Certes, leurs actions sont parfois limitées au plan opérationnel, mais constituent tant bien que mal une avancée en termes de protection des droits de l’homme et des libertés fondamentaux, ainsi que de la promotion de l’Etat de droit au Cameroun.
There are today, in the democratic states of the world, various specific public institutions contributing to the protection of human rights and freedoms. The emergence of these new institutions guaranteeing fundamental rights and freedoms is one of the components of a broader movement to rethink the (legal) relationship between the administration and its citizens on the one hand and the citizens between on the other hand, especially in the sensitive area of human rights. The creation of this type of institution reflects the idea that recourse to a judge is no longer considered as the only method of settling human rights disputes. The multiplication of these modes of intervention thus takes into account the will of the states of law, and particularly of the State of Cameroon, which thus undertakes to promote and guarantee human rights and Fundamental Freedoms as planned in many international texts. It will therefore be necessary to demonstrate the existence of these non-judicial mechanisms for the protection of human rights in Cameroon.
Sources :
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Autin, (J-L).,« Les Autorités administratives indépendantes et la Constitution ». Revue administrative. 1988, N° 244, p. 333-338.
Chevallier, (J),Le Nouveau statut de la liberté de communication,
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PISIER, Evelyne. « Vous avez dit indépendantes ? Réflexions sur les AAI Pouvoirs ». Revue administrative N° 46, p. 71-83.
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Dugrip, (O). « Les Autorités administratives indépendantes en droit économique : quelle séparation du politique ? », Cahiers du droit des entreprises. 1988, 3, p. 31-35.
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Dimitri (L), protection non juridictionnelle des droits fondamentaux endroit comparé : exemple de l’ombudsman portugais et Espagnol et française, thèse de doctorat ph D, Universite de Pau et des pays de l’Adour droit public.
Guiswe (N), Les organes de protection non juridictionnelle des Droits de l’Homme et des Libertés Publiques en droit camerounais : cas de la CNDHL, ELECAM et du CNC », Universite de Ngaoundere 2018.
La Constitution camerounaise du 18 janvier 1996.
Loi de 2004, portant création, organisation et fonctionnement de la commission Nationale des Droits de l’Homme et des Libertés.
Le Décret N° 2011/408 du 09 décembre 2011portant organisation du Gouvernement camerounais.
Le Décret N°2012/389 du 18 septembre 2012 portant réorganisation du Ministère de la Justice au Cameroun.
CNDHL, Rapport sur l’état des droits de l’Homme au Cameroun en 2016.
