Depuis la rentrée 2022 et à la suite de la promulgation de la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République, l’instruction dans la famille est soumise au régime de l’autorisation préalable se substituant au régime de la déclaration [1].
Un enfant instruit à la maison sera alors soumis à deux contrôles : le contrôle du maire et un contrôle pédagogique annuel.
1. Le contrôle du maire.
Les familles ayant obtenu une autorisation d’instruction en famille sont soumises au contrôle du maire.
Aux termes de l’article L131-10 du code de l’éducation :
« Les enfants soumis à l’obligation scolaire qui reçoivent l’instruction dans leur famille, y compris dans le cadre d’une inscription dans un établissement d’enseignement à distance, sont dès la première année, et tous les deux ans, l’objet d’une enquête de la mairie compétente, uniquement aux fins d’établir quelles sont les raisons alléguées par les personnes responsables de l’enfant, et s’il leur est donné une instruction dans la mesure compatible avec leur état de santé et les conditions de vie de la famille. Le résultat de cette enquête est communiqué à l’autorité de l’État compétente en matière d’éducation et aux personnes responsables de l’enfant. (...) Les résultats du contrôle sont notifiés aux personnes responsables de l’enfant ».
Les personnes responsables d’un enfant en IEF doivent chaque année, à la rentrée scolaire, déclarer au maire (et à l’IA-DASEN) qu’elles ont choisi l’instruction dans la famille. Les mêmes formalités doivent être accomplies dans les huit jours qui suivent tout changement de résidence ou de choix d’instruction.
Dès lors, les enfants soumis à l’obligation scolaire qui reçoivent l’instruction dans leur famille, y compris dans le cadre d’une inscription dans un établissement d’enseignement à distance, font dès la première année, l’objet d’une enquête de la mairie compétente (celle du domicile). Le maire (ses services) doit mener une enquête sur l’enfant instruit dans sa famille, dès la 1re année.
Cette enquête est renouvelée tous les 2 ans, jusqu’aux 16 ans de l’enfant. L’objectif de l’enquête est uniquement de contrôler les raisons pour lesquelles les parents ont choisi ce mode d’instruction. L’enquête doit aussi déterminer si l’école à la maison est compatible avec l’état de santé et les conditions de vie de la famille. Au moment du contrôle, la famille doit fournir une attestation de suivi médical de l’enfant.
Dans le cas où l’IA-DASEN constate, à l’occasion d’un contrôle, que l’enquête n’a pas été effectuée, l’inspection se rapproche du maire pour comprendre ce qui explique cette situation et prendre, si nécessaire, attache avec le préfet du département afin qu’il diligente cette enquête en application du deuxième alinéa de l’article L131-10 du code de l’éducation : « Lorsque l’enquête n’a pas été effectuée, elle est diligentée par le représentant de l’Etat dans le département ».
Cette enquête du maire est transmise aux services de la DSDEN qui disposent donc d’un dossier donnant un premier aperçu de la situation de l’enfant. Dans les cas graves de manquements (négligences, problème d’hygiène et de santé non pris en charge, dérive sectaire etc…), cette enquête peut aussi donner lieu à une information préoccupante si la santé ou la sécurité de l’enfant est compromise.
La famille peut avoir accès au compte rendu de cette enquête. Sur ce point, la CADA (Commission d’accès aux documents administratifs) a récemment rendu un avis : Avis du 23 septembre 2021 n° 20214809.
Dans cet avis, Monsieur et Madame X ont saisi la commission d’accès aux documents administratifs le 19 juillet 2021, à la suite du refus opposé par le maire de leur commune de résidence à leur demande de communication du compte rendu établi à la suite de l’entretien du 11 décembre 2019 avec Madame X du centre communal d’action sociale (CCAS) concernant l’instruction en famille de leur fils.
Procédure.
Lorsque la CADA est saisie, elle instruit le dossier en consultant l’administration qui a refusé la demande. Elle rend un avis sur la communication demandée dans un délai d’un mois après réception de la lettre de saisine. Ses avis sont fondés sur le livre III du Code des relations entre le public et l’administration ainsi que sur la jurisprudence administrative. La commission adresse ensuite au demandeur, ainsi qu’à l’administration concernée, le sens de cet avis.
Lorsque l’avis est favorable à la communication, l’administration doit, dans le mois qui suit la notification de cet avis, informer la commission de sa décision de s’y conformer ou non.
En cas de refus de l’administration de communiquer le document ayant fait l’objet d’un avis favorable de la CADA, c’est à la juridiction administrative qu’il appartient de connaître des litiges.
En l’espèce, la commission, qui a pris note des observations du Maire de la ville, prend note que le document sollicité consiste dans le résultat d’une enquête familiale diligentée dans le cadre de l’instruction délivrée aux enfants par la famille au titre de l’article L131-10 du Code de l’éducation (...).
La commission estime que le document administratif sollicité est communicable aux demandeurs, en application de l’article L311-6 du Code des relations entre le public et l’administration, sous réserve qu’ils soient effectivement responsables de l’enfant. Elle émet donc, sous cette réserve, un avis favorable et prend note de l’intention du maire de leur commune de résidence de procéder prochainement à la communication de ces documents aux demandeurs.
2. Un contrôle pédagogique.
Selon l’article L131-10 du Code de l’éducation :
« L’autorité de l’Etat compétente en matière d’éducation doit au moins une fois par an, à partir du troisième mois suivant la déclaration d’instruction par la famille, faire vérifier que l’enseignement assuré est conforme au droit de l’enfant à l’instruction tel que défini à l’article L131-1-1.
Ce contrôle prescrit par l’autorité de l’Etat compétente en matière d’éducation a lieu notamment au domicile des parents de l’enfant. Il vérifie notamment que l’instruction dispensée au même domicile l’est pour les enfants d’une seule famille.
Ce contrôle est effectué sans délai en cas de défaut de déclaration d’instruction par la famille, sans préjudice de l’application des sanctions pénales.
(…)
Si, au terme d’un nouveau délai fixé par l’autorité de l’Etat compétente en matière d’éducation, les résultats du contrôle sont jugés insuffisants, les parents sont mis en demeure, dans les quinze jours suivant la notification, d’inscrire leur enfant dans un établissement d’enseignement public ou privé et de faire connaître au maire, qui en informe l’autorité de l’Etat compétente en matière d’éducation, l’école ou l’établissement qu’ils auront choisi ».
A partir du troisième mois suivant la déclaration d’instruction dans la famille et au moins une fois par an, l’autorité de l’Etat compétente en matière d’éducation doit faire vérifier, d’une part, que l’instruction dispensée au même domicile l’est pour les enfants d’une seule famille et, d’autre part, que l’enseignement assuré est conforme au droit de l’enfant à l’instruction.
Si les résultats du premier contrôle sont jugés insuffisants, un deuxième contrôle doit être effectué. Lorsque l’IA-DASEN a donné un avis favorable à une inscription au CNED en classe à inscription réglementée, le contrôle pédagogique de l’enfant est de facto confié au CNED. Dès lors, l’inspection n’intervient que lorsque le CNED lui signale le cas d’enfants qui ne justifient d’aucun travail.
Le contrôle porte à la fois sur la réalité de l’instruction dispensée et sur les acquisitions de l’enfant et sa progression :
« L’objectif fixé par l’article D131-12 est d’atteindre l’ensemble des exigences du socle commun à l’issue de la période de l’instruction obligatoire. La logique du socle commun implique cependant une acquisition progressive et continue des connaissances et des compétences par l’enfant dans chacun des cinq domaines de formation déclinés dans le socle commun. La progression de l’enfant doit par conséquent être appréciée non à la fin de l’instruction obligatoire mais tout au long de celle-ci. Afin d’apprécier la progression de l’enfant vers la maîtrise des domaines de connaissances et de compétences du socle commun, l’article R131-13 du Code de l’éducation prévoit que les personnes chargées du contrôle de l’instruction dans la famille se réfèrent aux objectifs attendus à la fin de chaque cycle d’enseignement qui rythme la scolarité des élèves des établissements publics et privés sous contrat en tenant compte des méthodes pédagogiques retenues par les personnes responsables des enfants qui reçoivent l’instruction dans la famille ».
Les modalités du contrôle sont précisées par les textes. Elles sont notamment les suivantes (Instruction dans la famille) :
- Le premier contrôle pédagogique peut être inopiné (Art. R131-12 à R131-16-4 du Code de l’éducation) et de fait un court délai de prévenance ne rend pas la procédure illégale.
- Le DASEN du département de résidence peut imposer la date et le lieu du contrôle. Le contrôle est organisé en principe au domicile où l’enfant est instruit mais l’autorité académique est seule compétente pour décider du lieu du contrôle.
Le juge administratif s’est déjà prononcé sur cette question : l’autorité administrative, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation et sous le contrôle du juge, peut décider que le contrôle pédagogique se déroule dans les locaux de l’administration (T.A. Limoges, 6 février 2014, n° 1201087).
- Le contrôle se déroule en langue française.
- Il est recommandé la constitution d’un dossier pédagogique, tel que le prévoit la circulaire n°2017-056 du 14-4-2017 de l’Education nationale : « Il est vivement recommandé que les personnes chargées du contrôle conseillent aux personnes responsables de l’enfant de produire, préalablement au contrôle, un document explicitant leurs choix éducatifs ainsi que, dans la mesure du possible, la progression retenue. Les personnes responsables de l’enfant peuvent demander que ce document soit annexé au bilan du contrôle ».
- Le contrôle est individualisé et spécifique à chaque enfant : il est adapté à l’âge de l’enfant et, lorsqu’il présente un handicap ou un trouble de santé invalidant, à ses besoins particuliers.
- Comme prévu dans la circulaire, le contrôle est constitué de :
- Un entretien avec au moins l’un des responsables de l’enfant (en présence de l’enfant, le cas échéant) : « L’entretien a pour objet de permettre aux personnes responsables de l’enfant de présenter leurs choix éducatifs ainsi que les méthodes et supports pédagogiques retenus. Il peut être utile que la personne chargée de l’instruction de l’enfant, s’il ne s’agit pas des personnes responsables de l’enfant, soit présente lors de l’entretien. Elle peut apporter des explications utiles au bon déroulement du contrôle. Il importe que cet entretien soit un moment de dialogue privilégié entre les personnes responsables de l’enfant et la personne chargée du contrôle. Il doit permettre d’échanger sur les apprentissages de l’enfant. Compte-tenu des échanges qui peuvent parfois présenter un caractère sensible pour l’enfant, ce dernier peut le cas échéant ne pas assister à l’entretien ou n’assister qu’à une partie de celui-ci. Cette décision est prise au regard de l’intérêt de l’enfant et après un dialogue préalable entre les personnes chargées du contrôle et les personnes responsables de l’enfant ».
- La présentation par l’un des responsables des travaux réalisés par l’enfant au cours de son instruction : « les différents travaux réalisés par l’enfant sont présentés à la personne chargée du contrôle. Il s’agit en effet de vérifier la réalité de l’instruction dispensée à l’enfant ».
- La réalisation d’exercices écrits ou oraux par l’enfant : « Conformément aux dispositions de l’article R131-14 du Code de l’éducation et afin de mieux apprécier les acquisitions et, à compter de la deuxième année d’instruction dans la famille, les progrès de l’enfant, des exercices écrits ou oraux individualisés et adaptés, dans la mesure du possible, aux objectifs pédagogiques que les personnes responsables se sont donnés, lui sont demandés par la personne chargée du contrôle ».
- Afin d’apprécier la progression de l’enfant vers la maîtrise des domaines de connaissances et de compétences du socle commun, les personnes chargées du contrôle de l’instruction dans la famille doivent se référer aux objectifs de connaissances et de compétences attendues à la fin de chaque cycle d’enseignement de la scolarité obligatoire en tenant compte des méthodes pédagogiques retenues par les personnes responsables des enfants qui reçoivent l’instruction dans la famille.
Les personnes chargées du contrôle et les personnes responsables de l’enfant disposent ainsi de références communes pour apprécier la progression de l’enfant vers l’acquisition des compétences et des connaissances du socle commun.
A titre indicatif, le site Éduscol propose des documents d’accompagnement pour l’évaluation des acquis du socle commun de connaissances, de compétences et de culture et fournit des éléments d’appréciation du niveau de maîtrise satisfaisant à la fin des cycles 2, 3 et 4 [2].
A l’issue du contrôle, le bilan du contrôle est rédigé.
A la lecture de la jurisprudence, il apparait que les parents auraient une obligation de moyens, plutôt que de résultat.
Le Juge administratif de Besançon dans sa décision n°0800679 du 19 mars 2009 avait précisé, relativement au cas d’espèce :
« s’agissant des moyens matériels à mettre en œuvre, que V. rencontre des difficultés notables notamment dans la maîtrise de l’écriture, lesquelles résultent largement de modalités d’instruction dont Mme M. n’établit pas qu’elles seraient de nature à permettre à cet enfant d’acquérir au terme de la période de scolarité obligatoire le niveau de connaissance requis par les dispositions précitées du Code de l’éducation nonobstant les lacunes constatées ; que par suite en prenant la décision attaquée, l’inspecteur d’académie n’a pas fondé sa décision sur des motifs inexacts et n’a pas commis d’erreur d’appréciation ».
Dans cette affaire, la mère n’était pas parvenue à démontrer que l’enseignement dispensé aurait été de nature à permettre à son enfant d’acquérir le socle de compétence requis. Cela laisse à penser, qu’a contrario un parent qui parvient à démontrer que les modalités d’instruction sont adéquates pour parvenir à l’acquisition des compétences attendues, peut obtenir un contrôle positif, quand bien même son enfant n’a pas réellement atteint le niveau requis.
Cette analyse est confirmée à la lecture de la circulaire du 14 mai 1999 relative au renforcement de l’obligation scolaire, précisant qu’il « s’agit ici de vérifier le sérieux de l’enseignement dispensé, et non de procéder à un contrôle de connaissances sur chaque élève ».
De même, la circulaire n° 2017-056 du 14-4-2017, rappelle que
« […] Les personnes chargées du contrôle et les personnes responsables de l’enfant disposent ainsi de références communes pour apprécier la progression de l’enfant vers l’acquisition des compétences et des connaissances du socle commun. Il ne faut pas y voir une obligation de résultat, mais un outil de dialogue pédagogique avec la famille permettant de vérifier que les moyens mis en œuvre dans le cadre des choix éducatifs effectués par les personnes responsables permettent à l’enfant de progresser régulièrement vers l’acquisition du socle commun ».
Selon la circulaire n° 2017-056 du 14-4-2017 :
« Le contrôle n’a pas pour objet de vérifier que le niveau de l’enfant est équivalent à celui d’un enfant de même âge scolarisé, compte tenu de la liberté de choix laissée aux personnes responsables de l’enfant dans les méthodes pédagogiques et les modalités de l’apprentissage. L’évolution des acquisitions de l’enfant s’apprécie en fonction de la progression globale définie et mise en œuvre par les personnes responsables dans le cadre de leurs choix éducatifs tels qu’elles ont pu les présenter aux personnes chargées du contrôle (cf. § II.3.2.a) et, après le premier contrôle, par rapport aux contrôles antérieurs, sans référence au niveau scolaire d’une classe d’un établissement d’enseignement public ou privé sous contrat ».
Ce bilan est notifié systématiquement aux personnes responsables de l’enfant.
Par un avis, la Cada s’est montrée favorable à la communication de ce bilan (Avis 12 mai 2022 Direction des services départementaux de l’éducation nationale de l’Aude) : « Les résultats de ce contrôle sont notifiés aux personnes responsables avec l’indication du délai dans lequel elles devront fournir leurs explications ou améliorer la situation et des sanctions dont elles seraient l’objet dans le cas contraire ».
Elle considère que
« le compte rendu du contrôle effectué par l’autorité de l’Etat en application de l’article L131-10 du Code de l’éducation précité, revêt le caractère d’un document préparatoire à l’éventuelle décision de cette autorité dans le cadre du contrôle que le législateur lui a confié et, constitue un document administratif communicable aux représentants légaux de l’enfant recevant l’instruction dans sa famille, en application de l’article L311-6 du Code des relations entre le public et l’administration (CRPA), à condition que ce rapport soit achevé en la forme. L’autorité en possession de ce document administratif, est alors compétente pour le transmettre aux représentants légaux de l’enfant dès lors qu’il ne revêt plus de caractère préparatoire ».
Si dans ce premier rapport, les résultats du contrôle sont jugés insuffisants, le ministère rappelle qu’il doit être précisé en quoi l’instruction donnée ne permet pas la progression de l’enfant vers l’acquisition des compétences et connaissances déclinés dans le socle commun.
Selon la circulaire n°2017-056 du 14-4-2017 : « Dans cette hypothèse, les personnes responsables sont informées du délai au terme duquel un deuxième contrôle est prévu. Ce délai doit leur permettre d’améliorer la situation ou de fournir des explications. Il apparaît souhaitable que ce délai ne soit pas inférieur à un mois courant après la date d’envoi des résultats (le cachet de La Poste faisant foi), afin de pouvoir apprécier valablement l’évolution de la situation ».
Le Tribunal administratif de Rennes par jugement du 10 octobre 2022 n°2204094 a précisé que ce délai d’un mois entre les deux contrôles s’imposait : « (…) le second contrôle ne pouvait, sans méconnaître les dispositions combinées du 2° de l’article R131-16-1 et de l’article R131-16-2 du Code de l’éducation, intervenir dans un délai inférieur à un mois suivant la notification qui leur en a été faite ».
En cas de premier contrôle négatif, les parents ne peuvent pas s’opposer à un 2éme contrôle (sauf à opter pour une re-scolarisation classique). Il peut être organisé avant la fin de l’année scolaire en cours ou à titre exceptionnel au début de l’année scolaire suivante.
Le droit de faire consigner ses observations en annexe du rapport du contrôle :
Après un premier contrôle négatif, l’envoi d’un « contre-rapport » par la famille est possible et la famille peut demander à ce que ses observations soient annexées au premier rapport de contrôle. Ce « contre-rapport » peut-être le moyen de consigner les erreurs factuelles et répondre aux objections du premier bilan négatif, en étayant ses arguments par des éléments probants.
Selon l’article L311-3 du Code des relations entre le public et l’administration, « toute personne a le droit de connaître les informations contenues dans un document administratif dont les conclusions lui sont opposées. Sur sa demande, ses observations à l’égard desdites conclusions sont obligatoirement consignées en annexe au document concerné ».
Dès lors, la famille peut demander que les observations du « contre rapport » soient annexées au bilan du premier contrôle.
Ce qui est communément appelé « contre-rapport », mémoire envoyé par les parents pratiquant l’instruction en famille en réponse à un bilan de contrôle pédagogique négatif peut s’apparenter à une forme de recours gracieux, dans la mesure où il permet aux parents de contester ou préciser les conclusions de l’inspecteur de l’éducation nationale.
Le recours gracieux désigne en général une procédure qui permet à une personne de contester une décision administrative auprès de l’autorité qui a pris la décision contestée.
Dans le cas de l’instruction en famille, les parents peuvent critiquer la décision de l’inspecteur de l’éducation nationale en envoyant un contre-rapport, mais cette procédure ne correspond pas exactement à un recours gracieux au sens strict du terme, sauf à ce que l’administration revienne après observations des parents, sur le bilan (favorable/insuffisant) du contrôle.
En cas de résultats satisfaisants lors du second contrôle, l’autorité académique en informe par écrit les personnes responsables de l’enfant et leur adresse le bilan du contrôle ; en cas de résultats insuffisants persistants la famille est mise en demeure de scolariser l’enfant.
Les parents devront donc inscrire leur enfant, dans les quinze jours suivant la notification des résultats négatifs, dans un établissement d’enseignement public ou privé et de faire connaître au maire, qui en informe l’autorité de l’État compétente en matière d’éducation, l’école ou l’établissement qu’ils auront choisi.
Si l’administration prend une décision de re-scolarisation, un recours contentieux devant le tribunal administratif est possible à condition qu’il soit précédé d’un recours administratif préalable obligatoire (RAPO) (voir l’article Instruction en famille : quels recours contre un refus d’autorisation ?
