Par Emma Verdier-Villet, Avocat.
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  • 1re Parution: 25 janvier 2023

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Les outils à disposition des maires pour lutter contre les constructions illégales.

Les élus sont souvent désabusés face à la réalisation, sur leur territoire, de constructions illégales. Ce phénomène est en effet problématique, l’édification de constructions illégales pouvant porter atteinte à la sécurité des personnes (constructions inaccessibles pour les secours ou en zones à risques) ou à l’environnement (constructions en zone naturelle ou agricole par exemple). Cependant et en dépit du renforcement croissant de l’arsenal législatif à leur disposition, les maires ont souvent peu connaissance des instruments leur permettant d’agir. En voici donc une synthèse.

I.- Qu’est-ce qu’une construction illégale ?

La construction peut être illégale en raison de la méconnaissance de règles « de forme ». C’est le cas des travaux exécutés :
- en l’absence de toute décision expresse ou tacite émanant de l’autorité compétente, après le retrait, l’annulation ou la péremption de la décision initialement accordée ;
- en l’absence de toute demande ou déclaration, ou malgré le refus d’autorisation ;
- en cas d’autorisation frauduleuse.

La construction peut encore être illégale en raison de la méconnaissance de règles « de fond ». C’est le cas des travaux exécutés en méconnaissance des dispositions du plan local d’urbanisme.

II.- Quels outils d’intervention en amont ?

Peu d’outils permettent de se prémunir contre les constructions illégales. On ne pourra toutefois que conseiller aux maires d’« informer », « visiter » et « agir vite » :
- « Informer » : Le service d’urbanisme peut, lors des demandes d’autorisation d’urbanisme, indiquer aux pétitionnaires les sanctions pénales encourues en cas de construction illégale,
- « Visiter » : il est vivement conseillé aux élus de visiter régulièrement le territoire en restant attentifs aux éventuels changements,
- « Agir vite » : les visites fréquentes permettent aux maires d’intervenir rapidement, dès le stade du dépôt de gravats ou d’installation de caravanes par exemple, sans attendre la réalisation totale de la construction.

Enfin, le droit de visite et la procédure de récolement des travaux sont autant d’outils permettant aux maires de s’assurer de la conformité des travaux aux autorisations d’urbanisme délivrées.

III.- L’action pénale contre les constructions illégales.

L’action pénale contre les constructions illégales est prévue par l’article L480-1 du Code de l’urbanisme.

La réalisation d’une construction illégale est une infraction punie d’une amende comprise entre 1 200 euros et 6 000 euros par m2 (dans le cas de construction présentant une surface de plancher) ou 300 000 euros (dans les autres cas), prescrite six ans après l’achèvement de la construction illégale.

L’infraction est constatée par un procès-verbal transmis au procureur de la république, qui décidera ou non de déclencher des poursuites judiciaires.

Le maire peut par ailleurs adopter un arrêté interruptif de travaux, à trois conditions :
- Les travaux en cause doivent avoir commencé et ne doivent pas avoir été achevés,
- Un procès-verbal doit avoir été préalablement et régulièrement dressé,
- L’autorité judiciaire ne doit pas s’être prononcée sur le fondement de l’affaire.

Lorsque le procureur de la république déclenche les poursuites, la commune peut se constituer partie civile et solliciter devant le juge la démolition de la construction illégale.

Deux précisions doivent enfin être apportées à propos des conséquences de la régularisation d’une construction illégale sur l’action pénale.

Tout d’abord, la régularisation de la construction ne fait pas disparaître l’infraction. Les amendes peuvent donc être prononcées, y compris si une autorisation de régularisation a été accordée.

En revanche, la délivrance d’un permis de construire de régularisation fait obstacle à la démolition de l’ouvrage tant que ce permis n’a pas été annulé, ou s’il est devenu définitif (Cass., civ. 3ème, 20 novembre 2013, n°12-26595). Plus encore, l’autorité compétente peut délivrer un permis de régularisation pour une construction dont la démolition a été ordonnée par un jugement définitif. Dans ce cas, il appartient en effet au maire d’apprécier l’opportunité de la délivrance d’un permis de régularisation, compte tenu de la nature et de la gravité de l’infraction relevée par le juge pénal, des caractéristiques du projet soumis à son examen et des règles d’urbanisme applicables [1].

IV.- L’action civile indépendante de l’action pénale

Indépendamment de l’action pénale, l’article L480-14 du Code de l’urbanisme permet à la commune de saisir directement le juge civil pour que celui-ci ordonne la mise en conformité de la construction ou sa démolition.

Cette action bénéficie d’un délai de prescription de dix ans - plus favorable que le délai de six ans de l’action pénale.

Par ailleurs, la Cour de cassation a facilité le recours à cette action en estimant que la commune n’est pas tenue de démontrer que la construction illégale lui cause un préjudice particulier [2].

En revanche, la démolition de la construction ne peut pas être prononcée si le juge peut ordonner à la place la mise en conformité de la construction et que celle-ci est acceptée par le propriétaire [3].

V.- La mise en demeure de l’article L481-1 du Code de l’urbanisme.

Créé par la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, l’article L481-1 du Code de l’urbanisme permet au maire de mettre un contrevenant en demeure de cesser une infraction aux règles d’urbanisme, sous astreinte.

La mise en demeure sous astreinte doit être précédée par :
- L’établissement d’un procès-verbal constatant l’infraction,
- La mise en œuvre d’une procédure contradictoire.

Le maire peut mette l’intéressé en demeure, dans un délai qu’il fixe en fonction de la nature de l’infraction constatée et des moyens à mettre en œuvre pour y remédier, de déposer une demande d’autorisation afin de régulariser la construction ou bien de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction.

Le texte ne précisait toutefois pas ce qu’il fallait entendre par « opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction » et l’on pouvait donc se demander si un maire pouvait, sur ce fondement, ordonner la démolition de la construction illégale.

Le Conseil d’État vient récemment de répondre positivement à cette question en considérant que le maire peut, dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale et indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l’infraction constatée, ordonner la démolition des constructions illégalement édifiées [4].

Cette mise en demeure peut être assortie d’une astreinte, prononcée dès l’origine ou à tout moment après l’expiration du délai imparti par la mise en demeure, s’il n’y a pas été satisfait, en ce cas après que l’intéressé a de nouveau été invité à présenter ses observations.

Emma Verdier-Villet
Avocat au barreau de Paris
AGN Avocats

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Notes de l'article:

[1CE, 26 février 2001, n° 211318.

[2Cass., civ. 3ème, 16 mai 2019, n° 17-31.757.

[3Conseil Constitutionnel, 31 juillet 2020, décision n° 2020-583QPC.

[4CE, 22 décembre 2022, n° 463331.

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