En fonction des circonstances et des nécessités d’ordre public, elles pourront être déclarées valables, comme l’a estimé le Conseil d’État au sujet de l’arrêté d’interdiction de la représentation d’un film de la Société des films Lutétia en 1959 [1] et en faveur de la commune de Morsang sur Orges en 1995 [2].
La publicité extérieure fait partie des activités qui peuvent être frappées d’une interdiction générale et absolue. Dans ces circonstances, le juge administratif est vigilant à condamner l’autorité qui serait trop restrictive, eu égard aux intérêts protégés par le législateur.
La première manifestation de l’encadrement de l’affichage publicitaire est la loi sur la liberté de la presse du 29 juillet 1881 qui fixa un régime très libéral, tout en garantissant les prérogatives de l’autorité publique, création d’emplacements réservés à l’affichage administratif, réglementation de l’affichage électoral, interdiction d’affichage sur les édifices publics.
La loi du 12 août 1943, validée à la Libération, définit une réglementation spécifique applicable dans les lieux ne faisant pas l’objet d’une interdiction d’affichage, accordant de larges pouvoirs aux préfets afin de prendre en compte les circonstances locales.
Le régime actuellement applicable est issu de la loi de 1979 relative à la publicité, aux enseignes et préenseignes [3], qui constitue, en droit français, la première approche globale de cette forme de publicité dans ses rapports avec l’environnement. Cette loi institue une réglementation autonome de la publicité dont elle définit l’objet et les instruments. Elle pose le principe d’une définition concertée de la réglementation par zone de la publicité, sur la base d’un régime de droit commun détaillé et restrictif.
Depuis, les techniques des afficheurs publicitaires n’ont cessé depuis de se développer, bâches de chantier, affichage lumineux sur le mobilier urbain, affichage éclairé et affichage numérique, pour n’en citer que quelques-unes.
De son côté, le législateur a eu pour but de limiter l’impact des dispositifs publicitaires sur le cadre de vie. Le dernier encadrement de l’affichage publicitaire issu de la loi de 2010, dite « Grenelle II » [4], a organisé la publicité en agglomérations, réformé le règlement local de publicité et durci les conditions d’affichages publicitaires en dehors des villes, dans le but de diminuer la pollution visuelle. Elle a été complétée par un décret en 2012 [5]. L’ensemble est codifié sous les articles L.581-1 à L.581-45 et R.581-1 à R.581-88 du Code de l’Environnement.
La compétence pour rédiger le règlement local de publicité (« RLP ») est revenue à l’établissement public de coopération intercommunale ou, à défaut, la commune sur l’ensemble du territoire de l’établissement public ou de la commune. Le RLP adapte les dispositions légales, les règles peuvent être spécifiques sur certains secteurs et conforment à la règlementation, elles peuvent être plus restrictive que les prescriptions du règlement national. Mais les restrictions locales apportées aux règles nationales doivent trouver leur fondement dans des considérations de protection de l’environnement et du cadre de vie [6].
A une question écrite d’un député du 1er mai 2018, au sujet des moyens de protection des effets néfastes de l’affichage publicitaire sur la jeunesse dans le périmètre des établissements scolaires, et pour qu’elle soit sensibilisée à la dangerosité de produits tels que l’alcool, le tabac le cannabis ou d’autres types de drogues mais aussi aux bonnes pratiques alimentaires, le Ministère de la Transition écologique et solidaire répondait que
« Le maire a toutefois la possibilité d’interdire la publicité via son règlement local de publicité dans un périmètre défini autour des établissements d’enseignement situés sur sa commune. Il lui revient de faire la démonstration de ce que cette interdiction est prise pour un motif légitime correspondant à l’objectif poursuivi et qu’elle reste proportionnée à cet objectif » [7].
Au regard de la liberté de l’affichage affirmée par l’article L581-1 du Code de l’environnement, quatre arguments sont régulièrement invoqués à l’appui des recours à l’encontre des règlements locaux de publicité : la discrimination entre entreprises ou procédés d’affichage, l’atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie, l’interdiction générale de publicité, l’interdiction de la publicité lumineuse.
Voici une synthèse de la jurisprudence sur ces questions.
1- La prise en compte des règles de concurrence.
La distorsion des règles de concurrence trouve, souvent, son origine dans une discrimination entre entreprises ou procédés d’affichage, qui est une forme de mise en cause de la libre concurrence.
La concrétisation de cette pratique existe dès lors que les règlements locaux de publicité envisagent des dispositions spécifiques aux divers supports publicitaires.
Les discriminations légales de la protection du cadre de vie permettent ainsi de justifier des règles spécifiques pour les portatifs publicitaires [8] ; pour les publicités sur support mural dont les prescriptions litigieuses n’ont pas eu pour effet de créer entre les entreprises intéressées, ou entre les propriétaires d’emplacements susceptibles de recevoir de la publicité, des différences de traitement étrangères au but poursuivi de protection du cadre de vie des habitants de la commune [9] ; ou sur mobilier urbain, dont les Maires concernés n’ont pas commis d’erreur manifeste d’appréciation dans les restrictions qu’ils ont imposées [10].
Les discriminations illégales de la protection du cadre de vie sont condamnées, l’exonération du respect du règlement local pour le mobilier urbain existant [11] ou l’admission de publicité sur le seul mobilier urbain communal [12]. Ce sont des discriminations qui ne sont pas justifiées par des soucis de protection de l’environnement.
La position du Conseil d’État sur le mobilier urbain a été fluctuante. Il a, longtemps, considéré que les règlements locaux de publicité pouvaient admettre la publicité sur mobilier urbain alors même que les autres formes de publicité étaient interdites [13], certaines juridictions administratives semblant toutefois contester cette possibilité, dès lors qu’elle ne paraissait pas justifiée au regard des objectifs de protection de l’environnement et du cadre de vie [14].
Le Conseil d’État considère que les autorités administratives doivent respecter les règles de concurrence lorsqu’elles prennent des mesures de police en matière de publicité extérieure. Elles doivent aussi respecter la liberté du commerce et de l’industrie, mais sur ce point la solution est désormais classique s’agissant de la mise en œuvre d’un pouvoir de police, depuis l’arrêt Daudignac [15].
Cependant, vérifier le champ d’application de la mesure de police au regard du droit de la concurrence suppose de vérifier si son champ d’application porte sur un marché pertinent au sens du droit de la concurrence, rechercher si une position dominante est acquise et si son bénéficiaire est prêt à en abuser.
Il s’agit d’ne analyse complexe qui explique, en grande partie, la raison pour laquelle la juridiction administrative préfère en pratique se placer sur le terrain de l’atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie [16].
2- L’atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie.
La restriction de la liberté du commerce et de l’industrie constitue un argument largement invoqué à l’appui de la contestation des règlements locaux de publicité.
Le juge administratif est, parfois, amené à considérer que les atteintes portées à cette liberté ne sont pas « excessives » au regard des objectifs de protection du cadre de vie [17].
Mais, dans un avis de principe, le Conseil d’État précise que, si une réglementation locale peut avoir pour effet de créer une position dominante sur le marché de l’affichage, par exemple en limitant le nombre d’emplacements susceptibles de recevoir des dispositifs publicitaires, elle ne saurait d’une part avoir cet objet, et d’autre part permettre une exploitation abusive d’une éventuelle position dominante [18].
Cette position de principe a été suivie lors de l’annulation du règlement local de publicité de Bayonne. Il a été considéré que l’objectif recherché, limiter le nombre et la surface des publicités à leur niveau existant, aurait pu être atteint sans limiter les possibilités d’affichage aux dispositifs existants qui seuls pouvaient être modifiés ou déplacés. En réservant ainsi l’accès au marché de l’affichage aux seules entreprises alors présentes, la réglementation locale avait porté une atteinte excessive à la liberté du commerce et de l’industrie [19].
Cependant, l’atteinte injustifiée aux règles de concurrence au regard des objectifs de la réglementation de l’affichage, par des règlements locaux, sur lesquels le juge administratif a été appelé à se prononcer, est souvent difficile à démontrer, même lorsque certains supports publicitaires sont admis au détriment d’autres formes d’affichage [20].
3- L’interdiction générale de la publicité.
Sous le régime de la loi du 12 avril 1943, le Conseil d’État a annulé des réglementations locales qui aboutissaient à une telle interdiction, comme celle du Préfet de la Moselle pour la l’agglomération de Sarrebourg qui interdisait toute publicité par affichage sur les emplacements appartenant à des particuliers, à l’exception de dix panneaux et colonnes mis à disposition des annonceurs par le municipalité [21].
En revanche, sous le régime de la loi du 29 décembre 1979, s’il a accepté la recevabilité de cet argument, dans les cas d’espèces qui lui ont été soumis, le Conseil d’État n’a pas estimé que certains règlements locaux comportaient une telle interdiction générale de la publicité.
En déterminant dans quelles conditions et sur quels emplacements la publicité est seulement admise, et même en en n’autorisant la publicité que sur le mobilier urbain dans quelques lieux précisément fixés par le règlement attaqué, le maire de Quetigny n’a pas institué une discrimination irrégulière entre les entreprises ou les modes d’affichage [22].
Certains tribunaux administratifs ont cependant estimé illégales les interdictions édictées par des règlements locaux à l’encontre de certains procédés d’affichage, comme par exemple, l’interdiction de toute publicité sur portatifs autres que le mobilier urbain [23], l’interdiction de toute publicité visible du domaine public [24], l’interdiction de toute publicité sur le domaine communal [25], l’interdiction de toute publicité, y compris sur les palissades de chantier ne saurait être interdite, sauf dans les zones de protection délimitées autour des sites ou monuments historiques classés ou dans les secteurs sauvegardés [26].
L’illégalité a également été prononcées pour une publicité en faveur d’une activité particulière.
En l’espèce, le maire d’Arcueil interdit toute publicité en faveur des « messageries roses ». Il s’agit là d’une interdiction générale et absolue, c’est-à-dire d’une interdiction totale qui concerne toute une catégorie d’activité. De fait, aucune publicité pour ces messageries ne pouvait être affichée sur tout le territoire de la commune.
Cette interdiction, au regard de cette règle, a été jugée illégale car peu de circonstances exigeaient d’aller aussi loin pour protéger l’ordre public. Le juge a indiqué que des mesures moins rigoureuses étaient suffisantes pour protéger l’ordre public, comme, par exemple, l’interdiction d’affichage uniquement dans certaines parties de la ville, notamment les rues proches d’établissement scolaires. Mais, dans la mesure où l’interdiction concerne toute la ville, l’arrêté a été considéré comme inadapté à l’importance du trouble de l’ordre public. Il existait des circonstances locales particulières démontrant une atteinte à la moralité publique, mais aucune justifiant d’aller aussi loin dans la restriction des libertés publiques. La requête de la commune d’Arcueil a été donc rejetée et l’arrêté du 14 mai 1990 jugé illégal [27].
Le Maire ne peut excéder les pouvoirs qu’il tient de la loi en instituant un régime d’autorisation préalable qui n’est prévu par aucune disposition du Code de l’environnement. Ainsi un article du règlement local de publicité du Maire de Thionville a été annulé en ce qu’il prévoyait un régime d’autorisation pour l’installation de dispositifs temporaires de publicité, aucune disposition de ce Code n’habilitant le Maire à instituer des règles de procédure à caractère contraignant [28].
4- L’interdiction abusive de la publicité lumineuse.
En ce qui concerne la publicité lumineuse, le fait qu’elle relève d’un régime d’autorisation administrative préalable ne fait pas obstacle à l’édiction par le règlement local de publicité de prescriptions plus restrictives que la réglementation nationale qui concernent ces dispositifs selon l’article R581-76 du Code de l’environnement.
Cependant, les collectivités locales ne peuvent prescrire une interdiction générale pour la publicité lumineuse qui ne soit pas justifiée par des circonstances locales particulières.
L’article du règlement local de publicité de la commune de Thionville, précédemment cité, prévoyant une interdiction générale et absolue de la publicité lumineuse, sans justification de circonstances locales particulières, a été annulé par la Cour administrative de Nancy [29].
Ladite Cour, quelques années plus tard a eu à connaitre de la demande d’annulation des restrictions de la publicité numérique imposées par le règlement local de publicité de la commune de Metz par un afficheur numérique. Le requérant estimait que ces restrictions n’étaient pas nécessaires, au regard de l’objectif de protection du cadre de vie dans cette zone et qu’elles n’étaient pas, en tout état de cause, proportionnées avec la réalisation de cet objectif, méconnaissant l’article 16 de la directive n° 2006/123/CE du 12 décembre 2006 [30].
Le règlement local de publicité, tel qu’approuvé par la délibération du Conseil municipal de la commune de Metz, n’interdisait pas totalement la publicité numérique mais l’encadrait de manière stricte. Le juge administratif n’a pas reconnu une erreur manifeste d’appréciation sur le fondement de l’article R.581-76 du Code de l’environnement.
Parmi les restrictions spécifiques auxquelles était soumise la publicité numérique par le règlement local de publicité, la limitation de la surface unitaire de ces dispositifs à 2,10 m², soit une réduction de format de 75 % par rapport à la règlementation nationale. Malgré son importance, cette différence de traitement a été jugée conforme, car justifiée par l’importance de l’impact visuel de ces dispositifs de publicité numérique dans certains secteurs, et proportionnée à l’objectif de protection du cadre de vie du Code de l’environnement.
En revanche, l’interdiction de la publicité numérique scellée au sol a introduit une discrimination illégale entre les dispositifs de publicité numérique et les autres types de dispositifs publicitaires, qui n’est pas justifiée par une différence de situation ou par un motif d’intérêt général, en méconnaissance des dispositions de la directive européenne n° 2006/123/CE.
Plus récemment, un autre afficheur s’est opposé à un refus d’implantation d’un panneau publicitaire numérique sur la commune de Soyaux. Le règlement local de publicité de cette commune instaurait 14 zones de publicité autorisée (ZPA) et 19 zones de publicité restreintes (ZPR). Dans ces 35 zones englobant la quasi-totalité du territoire urbanisé de la commune, la publicité numérique était interdite. La commune soutenait que les zones non réglementées étaient régies par les dispositions nationales. Un des articles du règlement local de publicité mentionnait qu’en dehors des zones réglementées la publicité lumineuse était interdite, mais comme elle était aussi interdite dans chacune des zones règlementées, la Cour Administrative d’Appel de Bordeaux a considéré que ce RLP comportait une interdiction générale et absolue de toute forme de publicité lumineuse non justifiées par des circonstances particulières locales. L’atteinte étant excessive au regard de l’objectif de protection du cadre de vie, le refus de la demande d’implantation du panneau numérique fondé sur les dispositions de ce RLP a été annulé [31].
