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« Le Mur pour la Paix », objet de toutes les discordes.

Par Jean-Baptiste Schroeder, Avocat.

Par arrêt du 6 mai 2014 [1], la Chambre criminelle de la Cour de cassation a censuré, sur le fondement de l’article 10 paragraphe 2 de la Convention européenne des droits de l’homme protégeant la liberté d’expression, l’arrêt rendu le 8 novembre 2012 par la Cour d’appel de Paris qui avait condamné Madame Rachida Dati pour avoir diffamé publiquement la créatrice du « Mur pour la Paix ».

Classique dans sa motivation, cette décision fournit l’occasion de revenir sur cet « OVNI juridique » que constitue le « Mur pour la Paix » et sur les questions complexes voire inextricables qu’il pose au juriste.

Les faits

Œuvre de l’artiste Clara Halter, « mise en espace  » par l’architecte Jean-Michel Wilmotte, le « Mur pour la Paix  », a été érigé sur le Champ de Mars, dans le cadre des célébrations de l’an 2000.
Librement inspiré du Mur des Lamentations de Jérusalem (les visiteurs peuvent déposer sur place leurs messages de paix dans les interstices du Mur prévus à cet effet), le « Mur pour la Paix  » est constitué d’une charpente métallique de 16 mètres de longueur sur 13 mètres de largeur et 9 mètres de hauteur, sur les façades de laquelle, le mot « paix  » est écrit en 49 langues différentes.

L’autorisation initiale donnée par la Mairie de Paris prévoyait que le « Mur pour la Paix  » devait rester sur l’esplanade du Champs de Mars pendant une durée de quatre mois expirant au 30 juin 2000. A cette date, le Maire de Paris avait émis un avis favorable au maintien provisoire de l’œuvre jusqu’au 1er novembre 2000.

Quatorze ans plus tard, le « Mur pour la Paix  » se trouve toujours sur le domaine public de la Ville de Paris en dépit des nombreuses dégradations et actes de vandalisme qui l’ont affectée, la rendant insalubre, voire dangereuse pour les visiteurs, et générant des querelles politiques abondamment reprises par les médias.

C’est dans ces conditions qu’au mois de mars 2011, Madame Dati, maire du 7ème arrondissement de Paris avait fait mettre en ligne, sur le site internet de sa mairie, une pétition invitant ses administrés « à se mobiliser pour obtenir le démontage immédiat du Mur pour la Paix ».

L’ancienne Garde des sceaux exposait, dans le style direct que chacun lui connaît, que « cette construction provoque l’exaspération des habitants du VIIe arrondissement (...) car elle obstrue la perspective classée de l’Ecole militaire à la Tour Eiffel, en violation de la loi  ».

Madame Dati se disait par ailleurs « choquée par les méthodes et les déclarations mensongères de M. et Mme Halter, en vue d’obtenir la pérennisation de leur création sur le Champ-de-Mars (...), occultant systématiquement le caractère illégal de ce mur […] Ils oublient, ajoute-t-elle, qu’on ne saurait galvauder l’idée de Paix en l’associant à une structure qui bafoue les lois de la République  ».

S’estimant atteints dans leur honneur et dans leur considération, les époux Halter avaient décidé de faire citer devant le tribunal correctionnel, du chef de diffamation publique envers des particuliers, la maire prise en sa qualité de directrice de la publication du site internet municipal.

Reconnue coupable de diffamation envers un particulier en première instance puis en appel, Madame Dati s’était pourvue devant la Cour de cassation qui a donc cassé sans renvoi la décision des magistrats parisiens.

Commentaires

1° Une nouvelle illustration de la conception extensive de la liberté d’expression admise par la Cour de cassation sur le fondement de l’article 10 de la CEDH

Pour accueillir le pourvoi de Madame Dati, la Cour de cassation a estimé que « les propos incriminés qui s’inscrivaient dans le contexte d’un débat d’intérêt général relatif à une question d’urbanisme soulevée par le maintien prolongé d’un ouvrage provisoire sur un site classé, et qui reposaient sur une base factuelle suffisante, ne dépassaient pas les limites admissibles de la liberté d’expression dans la critique, par le maire de l’arrondissement concerné, du comportement des concepteurs dudit ouvrage, la cour d’appel a méconnu le texte susvisé et le principe ci-dessus rappelé. »

Cette décision s’inscrit dans la lignée de plusieurs arrêts récents émanant tant de la Cour européenne des droits de l’homme que de la Cour de cassation estimant que la bonne foi doit être largement reconnue à l’auteur d’une diffamation dont le propos exprime une critique de nature politique sur un sujet d’intérêt général [2]

La jurisprudence européenne admet en effet, depuis une trentaine d’années, qu’une protection plus importante doit être reconnue aux discours des personnages politiques [3] mais aussi à la libre critique dirigée contre ces derniers [4].

Pour la CEDH, la vivacité du discours politique est un élément inhérent et nécessaire au débat démocratique [5] ; les juges de Strasbourg en déduisent que la sanction des abus commis en matière de liberté d’expression ne doit pas prendre la forme d’une condamnation « propre à décourager la libre discussion de sujets d’intérêt général  » [6].

Cette préoccupation a été intégrée par la Cour de cassation qui, depuis quelques années, a adopté une interprétation très compréhensive de la liberté d’expression.

On peut notamment citer en ce sens un arrêt du 8 avril 2014 [7] aux termes duquel la chambre criminelle de la Cour de cassation a censuré une décision de la Cour d’appel de Nîmes, laquelle avait reconnu coupable de diffamation publique un administré qui, mécontent de ne pas obtenir l’intervention des autorités municipales pour mettre un terme aux nuisances sonores qu’il subissait, avait placardé sur la vitre de son véhicule une affichette sur laquelle on pouvait lire : « Juin 2010, au conseil municipal, Z…, le maire, déclare qu’elle ne fera pas appliquer les lois sur les nuisances sonores et si elle le fait ce sera sur tout le village, et cela aura des répercussions économiques. ».

Estimant que le propos de cet administré s’inscrivait dans la suite d’un débat sur un sujet d’intérêt général relatif à la mise en œuvre par une commune de la législation sur les nuisances sonores et le respect de l’environnement, la Cour de cassation a admis que le propos incriminé ne dépassait pas les limites admissibles de la liberté d’expression.

L’arrêt commenté constitue donc une nouvelle illustration de la très grande liberté de ton et d’expression reconnue désormais par la jurisprudence aux acteurs politiques intervenant sur des sujets touchant à un sujet d’intérêt général.

Il constitue par ailleurs une nouvelle étape dans le feuilleton à rebondissement du « Mur pour la paix » dont les différents aspects juridiques méritent d’être rappelés.

2° La situation inextricable du « Mur pour la paix »

Très justement qualifié d’« OVNI juridique  » par le magazine, « Le Nouvel Observateur », le « Mur pour la Paix  » concentre de manière spectaculaire de très nombreuses questions juridiques relevant de différentes branches du droit : édifié en méconnaissance de diverses dispositions issues tant du droit de l’environnement, du droit du patrimoine, du droit de l’urbanisme, ou encore du droit de la domanialité publique (a), son démantèlement ne semble plus pour autant s’imposer aux juridictions administratives (b).

Tentons de faire brièvement le point de ces questions.

a. Sur l’illégalité de l’implantation du Mur pour la paix

Ainsi que le rappelle un commentateur certes engagé mais bien informé de ce dossier [8], « à l’origine, en 1999, c’était le caractère provisoire de son implantation (trois à quatre mois) qui avait permis à ce monument d’être érigé sans autorisation formelle sur ce site classé. La décision avait été prise par Jean Tibéri, alors maire de Paris, à l’occasion des festivités du passage à l’an 2000 ».

Ce caractère provisoire s’est cependant prolongé en violation des diverses dispositions de droit public protégeant cet espace particulier qu’est le Champ de Mars.

Le Champ de Mars constitue en effet un espace extrêmement protégé en ce sens que s’y superposent plusieurs régimes de protection :

  • celui résultant du code de l’environnement qui prévoit que « Les monuments naturels ou les sites classés ne peuvent ni être détruits ni être modifiés dans leur état ou leur aspect sauf autorisation spéciale » [9] ;
  • celui fondé sur le code du patrimoine qui impose d’obtenir un avis conforme de l’architecte des Bâtiments de France pour tous travaux projetés sur un bâtiment situé aux abords (soit dans un rayon de 500 mètres) d’un édifice inscrit ou classé [10] ;
  • celui tiré du droit de la domanialité publique qui pose que « Nul ne peut, sans disposer d’un titre l’y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1 ou l’utiliser dans des limites dépassant le droit d’usage qui appartient à tous » [11] ;
  • celui, enfin et surtout, institué par le code de l’urbanisme, lequel impose à « quiconque désire entreprendre ou implanter une construction à usage d’habitation ou non » d’obtenir au préalable un permis de construire (article L. 421-1 du code de l’urbanisme dans sa version applicable en mars 2000 ; l’exemption spécifique aux œuvres d’art prévue par l’article R. 421-1 au bénéfice des « statues, monuments ou œuvres d’art, lorsqu’ils ont une hauteur inférieure ou égale à 12 mètres au-dessus du sol et moins de 40 mètres cubes de volume » n’étant pas applicable à l’espèce).

On relèvera, même si cette observation n’est que théorique pour ce qui est du cas d’espèce, que ces différents régimes de protection sont assortis des sanctions pénales prévues notamment par l’article L. 480-4 du Code de l’urbanisme (auquel renvoient les articles L. 341-19 du Code de l’environnement et L. 624-3 du Code du patrimoine) lequel punit d’une amende comprise entre 1 200 euros et 6 000 euros par mètre carré de surface irrégulière le fait de réaliser sans avoir sollicité et obtenu l’autorisation administrative requise.

Au cas particulier, ces sanctions pénales ne sont plus en effet susceptibles d’être mises en œuvre dès lors que l’action publique est éteinte par l’effet de la prescription (prescription de trois ans pour les délits - article 8 du Code de procédure pénale).

De sorte que l’illégalité affectant le Mur pour la Paix ne paraît pas pour autant de nature à remettre en cause son implantation sur le Champ de Mars dès lors que la Ville de Paris choisit de ne pas la remettre en cause.

b. Le sauvetage du « Mur pour la Paix » par l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Paris

En témoigne l’arrêt rendu le 11 avril 2013 par la Cour administrative d’appel de Paris [12].

La juridiction administrative avait été saisie par une association de riverains souhaitant qu’il soit enjoint à la Ville de Paris de mettre en demeure les propriétaires de l’installation de la retirer.

La Cour relève certes l’irrégularité affectant l’implantation de l’ouvrage :
« Considérant qu’il est constant que l’ouvrage litigieux a été implanté en méconnaissance des règles d’occupation du sol ainsi que de la législation sur les monuments historiques et les établissements recevant du public ; que l’intérêt urbanistique du quartier, notamment la préservation de la perspective entre la colline du Trocadéro et l’Ecole militaire, constitue un intérêt général à prendre également en compte par le maire dans l’appréciation de la conformité de l’utilisation du domaine public communal à sa destination »

Elle rappelle également l’obligation faite à la commune de veiller à faire respecter la règlementation touchant à l’occupation du domaine public communal :

« Les autorités chargées de la police et de la conservation du domaine public sont tenues, par application des principes régissant la domanialité publique, de veiller à la conformité de son utilisation à sa destination et d’exercer à cet effet les pouvoirs qu’elles tiennent de la législation en vigueur pour faire cesser les occupations sans titre. »

Mais la Cour précise aussitôt que cette obligation mise à la charge de la Ville peut se combiner avec « les autres intérêts généraux dont ces autorités ont la charge ».

En l’espèce, la Cour admet que la Ville de Paris ait pu être « sensible à la ‘portée symbolique forte’ du ‘Mur pour la Paix’ constitutif, ainsi que l’a rappelé le tribunal administratif, d’une oeuvre ‘au service des valeurs essentielles de la démocratie’, vecteur de rassemblements autour de messages de paix et d’initiatives similaires dans d’autres villes du monde » et en déduire que « l’ouvrage présente ainsi un intérêt public culturel mais, également, touristique susceptible de justifier son maintien temporaire sur la dépendance domaniale irrégulièrement occupée  ».

Il est permis d’être réservé sur l’imprécision et la subjectivité de cette motivation qui confère une très grande liberté d’(in)action à la Commune ; et qui l’autorise ainsi à se conformer, ou non, aux obligations pourtant impératives prévues par les code de l’urbanisme, de l’environnement, du domaine de l’Etat et du patrimoine.

S’il est vrai qu’une construction édifiée sans autorisation peut faire l’objet d’une régularisation, par la délivrance ultérieure d’un permis de construire « de régularisation » - il convient cependant que ce permis soit conforme aux dispositions en vigueur à la date à laquelle il est délivré.

On ajoutera que la Cour administrative d’appel a pris pour acquis que l’installation litigieuse était la propriété des associations constituées pour assurer sa construction ou sa promotion (l’association « le Mur de la Paix 2000 par Clara Halter  » et « l’Association pour la pérennité du Mur pour la Paix  » qui n’étaient pas cependant parties à l’instance) ; et ne s’est pas semble-t-il posée la question de la propriété du Mur de la Paix

Or, il apparaît qu’en l’absence de titre d’occupation du domaine public, c’est l’administration propriétaire du domaine public, en l’occurrence la Ville de Paris, qui aurait dû être considérée comme propriétaire de constructions qui y sont édifiées, et ce par application de la théorie de l’accession.

La règle posée à l’article 551 du code civil (« tout ce qui s’unit et s’incorpore à la chose appartient au propriétaire ») s’applique en effet aux dépendances du domaine public comme aux propriétés privées.

On peut donc regretter que le débat porté devant la Cour administrative de Paris n’ait pas été correctement posé. La question n’était pas, en effet, de savoir si la ville de Paris pouvait refuser d’exercer son pouvoir de police mais si elle ne devait pas, elle-même, en sa qualité de propriétaire de l’ouvrage litigieux, veiller à se conformer aux législations en vigueur.

Cette question ne sera malheureusement pas posée dès lors qu’aucun recours ne semble avoir été formé contre l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Paris.

On se consolera donc en saluant le vent de liberté que la Cour de cassation a fait souffler et qui permet au moins d’évoquer et de débattre de ce très curieux objet juridique qu’est le « Mur pour la Paix  ».

Jean-Baptiste Schroeder
Cabinet Schroeder Boisseau Associés
www.bs-avocats.com

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Notes :

[1Crim., 6 mai 2014, n˚ 12-87.789, FS-P+B+I

[2cf. sur ce point, Emmanuel Derieux, « Diffamation, preuve de la vérité du fait diffamatoire et bonne foi  », RLDI juillet 2014 n°3526

[3cf. Cour EDH, 5e Sect. 15 juillet 2010, Roland Dumas c. France, Req. n° 34875/07 ; Cour EDH, 5e Sect. 22 avril 2010, Haguenauer c. France, Req. n° 34050/05 ; cf. encore très récemment l’arrêt du 17 avril 2014 Brosa c. Allemagne, à propos de l’auteur d’un tract distribué durant une campagne électorale et qui mettait en cause un opposant accusé d’être l’homme de paille d’une association néo-nazie : la CEDH sanctionne les juges allemands d’avoir délivré une injonction, interdisant la distribution de ces tracts

[4Cour EDH, 5e Sect. 25 février 2010, Renaud c. France, Req. n° 13290/07

[5CEDH, 13 novembre 2003, Scharsach and News Verlagsgesellschaft c. Autriche

[6CEDH, 25 juin 1992, Thorgeir Thorgeirson c. Islande, req. no 13778/88, A-239, § 68

[7Crim. 8 avr. 2014, F-P+B+I, n° 12-88.095

[8Gérard Roubichou, « Le Mur de la Paix et l’état de droit  », Comité d’Aménagement du 7e Arrondissement, 2012 ; cf. du même auteur, « Une concession à perpétuité ? L’affaire du Mur pour la Paix 2000 (1999-2008) », Aubin Editeur 2008

[9article L. 341-10 du code de l’environnement

[10article L. 621-30-1, L. 621-31 du et L. 621-32 code du patrimoine

[11article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques -CG3P

[12CAA Paris, 11 avril 2013, n° 12PA01598