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Permis de construire et risques naturels.

Par Daniel Tasciyan, Avocat.

Risque d’inondation, risque d’incendie, risque sismique, etc., autant de motifs qui peuvent justifier le refus de délivrance d’un permis de construire, et ainsi compromettre la réalisation d’un projet immobilier. La présente note a pour objet d’exposer les conditions dans lesquelles s’apprécie l’examen d’une demande de permis de construire dont le terrain d’assiette est situé dans une zone soumise à un risque naturel.

Le territoire français, en raison de sa richesse et de sa diversité, est soumis à une multitude de risque naturel. Deux tiers des communes sont exposées, de façon plus ou moins importante, à un tel risque, lequel peut être lié à des risques d’inondation, de mouvement de terrain ou d’incendie de forêt par exemple. Mais, c’est au risque d’inondation que le territoire est le plus exposé. Plus de 16 000 communes sont en effet concernées par ce problème (ce qui justifiera que l’on s’attarde davantage sur ce risque).

La prévention et la limitation des risques naturels sont notamment assurées par la maîtrise de l’urbanisation. Les maires, chargés en principe de la délivrance des permis de construire, doivent veiller à refuser les demandes de permis de construire (ou de déclaration préalable) sur des sites exposées à de tels risques.

Cette maîtrise de l’urbanisation n’est cependant pas aisée. La pression urbaine s’exerce en effet dans les zones où les risques naturels sont les plus importants, notamment près des côtes où les risques d’incendie et d’inondation sont les plus élevés. L’affaire Xynthia en constitue l’un des exemples…

A l’inverse, l’existence d’un risque, plus ou moins important, peut conduire les autorités administratives à refuser systématiquement les permis de construire sollicités alors même que le projet pour lequel la demande est formulée n’est pas exposé au risque en question.

Eu égard aux enjeux que présente la délivrance d’un permis de construire pour les pétitionnaires, l’objet de cette note sera de présenter les conditions dans lesquelles s’apprécie l’examen d’une demande de permis de construire dont le terrain d’assiette est situé dans une zone soumise à un risque naturel.

En la matière, l’examen d’une demande d’autorisation de construire s’apprécie principalement d’après les prescriptions contenues dans les servitudes d’utilité publique (I), les documents d’urbanisme locaux (II) et le règlement national d’urbanisme (III).

I – L’examen de la demande d’autorisation d’après les prescriptions contenues dans les servitudes d’utilité publique : le plan de prévention des risques naturels prévisibles

Les servitudes d’utilité publique sont des restrictions au droit de propriété, instituée dans un but d’utilité publique.

Parmi ces servitudes, il y a les plans de prévention des risques naturels prévisibles. Ces derniers ont pour objet de délimiter, à l’intérieur d’un territoire, les zones exposées aux risques naturels [1]. Ils doivent par ailleurs définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises à l’intérieur de la zone concernée par le risque.

On parlera de plan de prévention des risques d’inondation (PPRI), lorsque le plan traite des problèmes d’inondation, de plan de prévention des risques d’incendie de forêt (PPRIF), lorsque le plan traite des problèmes d’incendie, de plan de prévention des risques de mouvement de terrain (PPRM), lorsque le plan traite des problèmes de mouvement de terrain, etc.

A cet égard, un même plan peut très bien concerner plusieurs risques si la zone en question est confrontée à une multitude de phénomène naturel. Il arrive ainsi qu’en zone littorale, un même plan traite à la fois des thématiques d’inondation (notamment de submersion marine) et de mouvement de terrain (notamment d’érosion côtière).

Le plan de prévention des risques naturels prévisibles doit contenir :

  • Une note de présentation devant indiquer :
    • Le secteur géographique concerné ;
    • La nature des phénomènes naturels pris en compte et leurs conséquences possibles ;
  • Un ou plusieurs documents graphiques devant délimiter :
    • Les zones exposées aux risques ;
    • Les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où tous nouveaux travaux pourraient aggraver les risques ou en provoquer de nouveaux ;
  • Un règlement précisant :
    • Les mesures d’interdiction et les prescriptions applicables ;
    • Les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde.

Ce document constitue, comme il a été dit, une servitude d’utilité publique. Il est donc directement opposable aux demandes d’autorisation d’urbanisme [2]. Le maire doit ainsi veiller à ce que le permis de construire qu’il délivre respecte bien les mesures prévues dans le règlement du plan de prévention, si un tel plan couvre le territoire de sa commune (toutes les communes ne sont toutefois pas couvertes par un plan de prévention des risques naturels, soit parce que ce plan est encore en cours d’élaboration soit parce que le territoire de la commune n’est pas soumis à un risque particulier).

En fonction de l’intensité du risque encouru, une distinction des zones couvertes par le plan de prévention des risques naturels prévisibles peut être opérée par des couleurs. Ces couleurs sont souvent au nombre de trois : la rouge, qui concerne les zones les plus exposées aux risques, la bleue, qui concerne les zones moyennement exposées aux risque, et la blanche, qui concerne les zones faiblement exposées aux risques.

Dans les zones exposées aux risques, le règlement peut prescrire les conditions dans lesquelles les constructions peuvent être autorisées.
Ainsi dans les zones inondables, le plan de prévention des risques d’inondation peut interdire la création de sous-sol (destiné à l’habitat ou au stationnement de véhicule) ou exiger que toutes les nouvelles constructions soient pourvues d’une pièce de survie ou d’une sortie de secours par le toit.
Surtout, dans les zones les plus exposées aux risques, le règlement peut, lorsqu’aucune prescription n’est susceptible de prévenir le risque, interdire tout type de construction ou d’aménagement.

De telles mesures, de prescription ou d’interdiction, peuvent également s’appliquer dans les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où de nouvelles constructions pourraient les aggraver ou en provoquer de nouveaux [3].

Autrement, si le plan de prévention des risques ne rend pas une zone inconstructible, le maire ne saurait de fait refuser de délivrer le permis de construire sollicité sur cette zone, même si cette dernière est exposé à un niveau de risque très élevé.

Ainsi ce ne n’est pas parce qu’une parcelle est située en zone inondable par le plan de prévention des risques d’inondation que tout projet de construction doit y être interdit.

Le maire ne peut s’opposer à un projet de construction que s’il établit la réalité du risque invoqué, laquelle doit s’apprécier d’après les circonstances propres à chaque espèce (nature et importance du projet de construction, mesures prévues pour faire face au risque, localisation du terrain, etc.). Dès lors que le projet tient compte des risques d’inondation (ou d’un autre risque) et permet d’assurer la sécurité des occupants ou des biens, le maire sera tenu de délivrer l’autorisation requise.

Ce n’est que si le projet ne comporte pas, ou pas suffisamment, de mesures pour prévenir et lutter contre le risque en question que le maire pourra valablement s’opposer à la demande de permis de construire.

A titre d’exemple, il a été jugé qu’un maire avait illégalement refusé de délivrer un permis de construire pour réaliser une maison d’habitation en zone inondable, dans la mesure où le projet était conçu pour éviter tout risque d’inondation. En l’espèce, le demandeur avait prévu d’édifier sur pilotis la maison projetée afin que le premier niveau habitable soit situé à une cote de 1 mètre supérieure à celle de la marée centennale [4].

Mais à l’inverse, lorsque le plan de prévention des risques naturels prévoit pour une zone donnée, l’impossibilité d’édifier toute construction, l’autorité administrative sera tenue de refuser de délivrer l’autorisation sollicitée [5], même si le plan local d’urbanisme prévoit le contraire. Le seul moyen, dans ce cas, pour le demandeur d’obtenir gain de cause consistera à soulever l’illégalité du plan de prévention. Cette illégalité pourra notamment être soulevée si par exemple :

  • Après l’enquête publique, d’importantes modifications ont été apportées au plan de prévention [6]. Ainsi en est-il en cas de changement de zonage d’une parcelle [7] ;
  • L’inconstructibilité de la parcelle n’est pas justifiée ou repose sur des erreurs.

Le plan de prévention des risques naturels prévisibles doit être annexé au plan local d’urbanisme. Il n’a cependant pas à être intégré au règlement de ce plan [8]. Ce dernier ne doit cependant pas entrer en contradiction avec les prescriptions qu’il contient car, en tout état de cause, celles contenues dans le plan de prévention des risques naturels primeront sur celles contenues dans le plan local d’urbanisme.

II – L’examen de la demande d’autorisation d’après les prescriptions contenues dans les documents d’urbanisme locaux : le plan local d’urbanisme

Les documents d’urbanisme locaux, comme les plans locaux d’urbanisme, doivent également veiller à prévenir les risques naturels.

A ce titre, ils peuvent interdire ou soumettre à des conditions spéciales les constructions situées dans des zones à risque [9].

Dans les zones soumises à des risques d’inondation, le plan local d’urbanisme pourra ainsi obliger les constructions à prévoir des pièces de survie, limiter l’emprise au sol des constructions pour éviter une trop grande imperméabilisation des terrains, etc.

L’existence d’un risque naturel ne peut en revanche justifier à elle seule le classement d’un terrain en zone naturelle [10]. A la différence d’une zone urbaine où les terrains sont en principe constructibles, ceux situés en zone naturelle sont en principe inconstructibles. Par conséquent, un terrain situé en zone urbaine ne peut être classé en secteur inconstructible que si le risque naturel auquel il est exposé est d’une certaine importance.

A titre d’exemple, il a été jugé qu’un plan local d’urbanisme ne pouvait classer un terrain en zone inconstructible simplement parce qu’il était situé dans une zone d’aléa limité d’un plan de prévention des risques de mouvement de terrain, lequel au demeurant n’interdisait pas les constructions sur cette zone [11].

Le fait qu’un terrain ne soit pas considéré comme inconstructible par le plan de prévention des risques naturels ou le plan local d’urbanisme ne fait, pour autant, pas obstacle à ce que le maire refuse de délivrer le permis de construire sollicité si celui-ci est de nature à porter atteinte à la sécurité publique.

III – L’examen de la demande de permis de construire d’après le règlement national d’urbanisme : l’article R. 111-2 du Code de l’urbanisme

Le règlement national d’urbanisme détermine les règles de constructibilité applicables sur un terrain non couvert par un plan local d’urbanisme et/ou par un plan de prévention des risques naturels. Certaines de ses dispositions sont toutefois d’ordre public, c’est-à-dire qu’elles s’appliquent même en présence d’un plan local d’urbanisme ou d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles.

C’est le cas de l’article R. 111-2 du Code de l’urbanisme. Cet article précise qu’un permis de construire peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations.

A ce titre, l’existence d’un risque naturel peut être de nature à faire obstacle à la délivrance d’un permis de construire sur le fondement des dispositions de l’article R. 111-2 du Code de l’urbanisme [12].

Les dispositions de cet article peuvent donc, tout d’abord, s’appliquer dans l’hypothèse où un terrain ne serait couvert par un plan local d’urbanisme et/ou par un plan de prévention des risques naturels (hypothèse qui inclut également l’absence du risque en question par le plan de prévention) [13].

Les dispositions de cet article peuvent, ensuite, s’appliquer dans les territoires couverts par un plan local d’urbanisme et/ou un plan de prévention des risques naturels prévisibles.

Ainsi, si les particularités de la situation l’exigent, le maire pourra, en plus des conditions d’application d’une prescription générale contenue dans le plan de prévention des risques naturels ou le plan local d’urbanisme, subordonner la délivrance du permis de construire sollicité à d’autres prescriptions spéciales [14].

A titre d’exemple, dans une zone où le risque d’incendie était considéré comme très élevé par le plan de prévention des risques d’incendie de forêt, un permis de construire a été annulé car le projet ne comportait pas suffisamment de mesure pour prévenir et lutter contre de tels risques. En l’espèce, il était reproché au pétitionnaire de ne pas avoir prévu des poteaux d’incendie suffisamment alimentés en eau [15].

Surtout, le maire pourra, si les risques d’atteinte à la sécurité publique le justifie, refuser de délivrer un permis de construire, alors même que le plan de prévention des risques et/ou le plan local d’urbanisme n’auraient pas classé le terrain d’assiette du projet en zone à risque ni prévu de prescriptions particulières qui lui soient applicables [16].

A titre d’exemple, alors même que les immeubles à construire n’étaient pas situés en zone inondable, il a été jugé qu’un maire avait valablement pu refuser de délivrer le permis de construire sollicité au motif qu’une partie du terrain d’assiette du projet (là où allaient se situer plusieurs places de parking et des terrasses installées au niveau du sol) serait située en zone inondable [17].

Toutefois, et comme il a déjà dit, le simple fait qu’un terrain soit situé dans une zone à risque ne saurait justifier à lui seul le refus de permis de construire. Ce n’est que si, au regard des circonstances de l’espèce, la réalité du risque est avéré que le maire devra refuser de délivrer le permis sollicité.
En ce sens il a été jugé que pouvait être autorisée la construction d’un immeuble situé dans une zone de gypse où l’aléa de risque naturel était qualifié de moyen, dès lors que le projet en question n’aggravait ou ne mettait en péril le terrain et ceux avoisinants [18].

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