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Les bilans de mandat et les « lettres d’information » du Maire à l’épreuve des tribunes de l’opposition.

Par Valérie Farrugia, Avocat.

1ere Publication

A moins de six mois du début de la campagne électorale des prochaines élections municipales qui débutera le 1er septembre prochain [1], un récent jugement du Tribunal administratif de Lyon fournit l’occasion de préciser les règles applicables en ce qui concerne notamment les bilans de mandat et les tribunes des élus n’appartenant pas à la majorité.

Aux termes de sa décision du 7 mars 2019, même si elle n’est pas encore définitive, le Tribunal administratif de Lyon a ainsi jugé qu’un espace devait être réservé à l’expression des élus de l’opposition dans les publications suivantes :

  • un bilan de mi-mandat ;
  • des lettres d’information signées par le maire [2].

Le droit d’expression des élus de l’opposition dans les bulletins municipaux d’information est fixé par l’article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales selon lequel :
« Dans les communes de 3.500 habitants et plus, lorsque la commune diffuse, sous quelque forme que ce soit, un bulletin d’information générale sur les réalisations et la gestion du conseil municipal, un espace est réservé à l’expression des conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale.
Les modalités d’application de cette disposition sont définies par le règlement intérieur
 ».

Ce droit d’expression peut être revendiqué par les élus quelle que soit la forme du support du « bulletin d’information générale » diffusé par la collectivité, c’est-à-dire, qu’il soit numérique ou papier.

Le juge administratif s’attachera au contenu de la publication concernée sans s’arrêter au titre générique qui lui aura été donné par la collectivité.

I. Le bilan de mandat.

I-1. Soumission du bilan de mandat à l’article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales

Le bilan de mandat est le document par lequel l’équipe municipale en place dresse la liste des actions et opérations qu’elle a menées depuis le début de son mandat.

L’objectif du présent article n’est pas d’examiner le contenu de cette publication au regard des dispositions du code électoral [3] mais de l’article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales.

Ainsi, un bilan de mandat publié par la collectivité, doit-il contenir un espace réservé à l’expression des élus n’appartenant pas à la majorité ?

Il convient de répondre à cette question par l’affirmative.

En effet, un bilan de mandat porte, par nature, sur les réalisations et la gestion du conseil municipal et ce, alors même, que la collectivité n’entend pas en faire une publication périodique [4].

I-2. Conséquence de l’absence de soumission du bilan de mandat à l’article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales.

Si la collectivité publie un bilan de mandat sans faire droit à la demande des élus de l’opposition de s’y exprimer, ces derniers pourront solliciter du juge administratif :

  • qu’il annule, voire suspende, la décision du maire refusant la publication de leur tribune ;
  • qu’il soit enjoint à la commune de publier leur tribune dans les mêmes conditions que le bilan de mandat.

Les conséquences pratiques de ces recours ne sont pas les mêmes :

a) Une simple demande d’annulation ne présente que peu d’intérêt pratique pour l’élu n’appartenant pas à la majorité dès lors que le tribunal administratif ne se prononcera sur sa demande que plusieurs mois après l’introduction de l’instance.

b) Le référé liberté, prévu par l’article L. 521-2 du code de justice, présente l’avantage non négligeable, d’obliger le juge à statuer, en principe, dans les 48 heures suivant sa saisine.

Toutefois, le requérant doit être en mesure d’établir que la condition de l’urgence, posée par la loi, est remplie.

Tel ne sera notamment pas le cas si la collectivité peut démontrer que la publication de son bulletin d’information générale est imminente et que ce dernier permettra aux élus de l’opposition de s’exprimer notamment sur le bilan de mandat :

« la Commune de Valence publie chaque mois un bulletin d’information municipale, intitulé Vu du Kiosque, dans lequel, conformément aux dispositions précitées de l’article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales, un espace est réservé aux conseillers municipaux qui n’appartiennent pas à la majorité du conseil ; que la commune ayant décidé de publier en outre, à l’occasion d’une réunion organisée le 21 avril dernier, une brochure intitulée Valence 21 engagements du mandat , qui faisait le point des réalisations de la municipalité à mi-mandat, deux conseillers municipaux d’opposition, M. A et Mme B, ont demandé que leur groupe puisse disposer d’un espace dans cette plaquette ; que le Maire leur a opposé un refus en faisant valoir qu’ils disposeraient de la possibilité d’exprimer leur point de vue dans le prochain numéro de la publication mensuelle Vu du Kiosque ; que, compte tenu de la périodicité de cette dernière revue, et alors que la brochure litigieuse était proche, tant par son contenu que sa présentation, du bulletin mensuel d’information, le refus du Maire ne caractérisait pas, en l’absence de circonstances particulières, une situation d’urgence impliquant, sous réserve que les autres conditions posées par l’article L. 521-2 du code de justice administrative fussent remplies, qu’une mesure visant à sauvegarder une liberté fondamentale dût être prise dans les quarante-huit heures » [5].

c) L’action en référé suspension, prévu par l’article L. 521-1 du code de justice administrative, sera jugée plus facilement recevable.

En effet, dans cette procédure, l’appréciation de la condition de l’urgence par le juge est plus souple.

Toutefois, la procédure de référé suspension est souvent incompatible avec le court délai qui sépare la date à laquelle les élus de l’opposition sont informés qu’un bilan de mandat va être publié et la date à laquelle le juge statuera.
Bien souvent, l’audience sera fixée postérieurement à la publication du bilan de mandat. Le juge des référés considérera alors qu’il n’y a plus lieu à statuer sur la demande de suspension, la décision ayant déjà été exécutée.

d) Le référé mesures utiles pourrait également être utilisé afin de solliciter du juge qu’il enjoigne à la collectivité de publier la ou les tribune(s) de l’opposition au sein du bilan de mandat ou alors, si ce dernier a déjà été diffusé, que leur(s) billet(s) soi(en)t distribué(s) dans les mêmes conditions [6].

Ainsi, le fait pour le maire de s’opposer à l’ajout d’un espace consacré à l’expression des élus n’appartenant pas à la majorité, l’expose à des risques de contentieux.

Une solution pourrait consister en l’insertion dudit bilan de mandat dans le journal municipal qui dispose, quant à lui, d’un tel espace ou sous le format d’un supplément publié en même temps.

A titre subsidiaire, il sera précisé que l’obligation prévue par l’article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales ne s’impose pas aux bilans de mandat publiés pendant la période prévue par l’article L. 52-1 du code électoral financés par les fonds de campagnes du maire-candidat et apparaissant comme dépense dans ses comptes de campagne.

II. Les lettres d’information ou autre courrier du maire à l’attention de ses administrés.

A l’approche des prochaines élections municipales de mars 2020, les collectivités peuvent avoir tendance à vouloir multiplier leur mode de communication.

Encore une fois, cet article n’a pas pour objet d’examiner cette pratique au regard des principes fixés par le code électoral mais de ceux posés par l’article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales.

Il sera juste précisé qu’en cas de contentieux électoral, le juge examinera le caractère habituel ou non de ce mode de communication, sa justification ainsi que son contenu avant d’apprécier son éventuel impact sur la sincérité du scrutin (écart de voix entre les candidats, possibilités pour les autres candidats d’y répondre etc.) et sur les comptes de campagne.

Ainsi que cela a été précédemment exposé, en cas de contentieux, pour apprécier si un espace devait être réservé ou non à l’expression des élus de l’opposition, le juge administratif examinera le contenu de la publication, sa fréquence de publication ainsi que ses destinataires sans s’arrêter à l’appellation qui lui aura été donnée.

Récemment, la Cour administrative d’appel de Versailles a jugé qu’un règlement intérieur ne pouvait pas limiter l’espace d’expression des élus de l’opposition au bulletin d’information et au site internet de la Ville. En effet, dans cette affaire, il ressortait des pièces du dossier que d’autres publications dénommées « lettre du Maire » ou « lettre à la population » existaient sans que soit réservé un espace à l’expression des élus de l’opposition [7].

La charge de la preuve repose sur l’élu contestataire. Il lui appartiendra d’établir que le document publié par la collectivité, sans tribune de l’opposition, exposait bien les réalisations et la gestion du conseil municipal.

A défaut, sa demande sera rejetée par le juge [8].

Deux précisions peuvent, toutefois, être formulées :

i) Dans sa décision précitée du 7 mars 2019, le Tribunal administratif de Lyon a indiqué que :
« il ne ressort pas des pièces du dossier que malgré la concision des publications « Givors Citoyenne », il n’était pas possible de réserver sur ces supports, un tel espace d’expression ».

Nous en déduisons donc que, si tel avait été le cas, l’appréciation du juge aurait pu être différente, étant précisé que la lettre « Givors Citoyenne » comportait seulement deux pages.

ii) Une courte lettre du maire commentant un sujet d’actualité ou annonçant un événement bien précis n’est, a priori, pas soumise à l’article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales.

Pour terminer cet article, il sera rappelé que l’article 83 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation du territoire de la République est venu modifier la rédaction de l’article L. 2121-27-1 à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux.

A partir de cette date, cet article disposera notamment que :

« Dans les communes de 1.000 habitants et plus, lorsque des informations générales sur les réalisations et sur la gestion du conseil municipal sont diffusées par la commune, un espace est réservé à l’expression des conseillers élus sur une liste autre que celle ayant obtenu le plus de voix lors du dernier renouvellement du conseil municipal ou ayant déclaré ne pas appartenir à la majorité municipale ».

Ainsi :

a) D’une part, le seuil de 3.500 habitants conditionnant l’obligation d’application des dispositions de l’article L. 2121-27-1 est abaissé à 1.000 habitants.

b) D’autre part, les termes « lorsque la commune diffuse, sous quelque forme que ce soit, un bulletin d’information générale sur les réalisations et la gestion du conseil municipal » vont être remplacés par « lorsque des informations générales sur les réalisations et sur la gestion du conseil municipal sont diffusées par la commune ».

Cette modification a notamment pour objet de prendre en compte les évolutions de la jurisprudence considérant que l’article L. 2121-27-1 ne s’applique pas qu’au seul journal municipal diffusé par la collectivité mais à tous les supports, papier et numérique, lui permettant de diffuser des informations sur ses réalisations et sur sa gestion.

Il est probable que cette modification législative serve de fondement à de nouvelles demandes tendant à étendre encore davantage l’application des dispositions précitées de l’article L. 2121-27-1.
Concernant le support numérique, aujourd’hui, la majorité des tribunaux semblent considérer que les comptes Facebook des villes doivent comporter un espace d’expression réservé aux élus n’appartenant pas à la majorité [9].

En revanche, en l’état de la jurisprudence, Twitter est considéré comme outil de micro blogage personnalisé, limité en nombre de caractère, fonctionnant en temps réel, celui-ci ne saurait être regardé comme un bulletin d’information générale au sens de l’art. L. 2121-27-1 du CGCT [10].

Valérie FARRUGIA
Avocat à la Cour
vfarrugia chez gaia-avocats.com

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Notes :

[1Art. L. 52-4 du code électoral.

[2TA Lyon, 7 mars 2019, M. X., req. n° 1709082.

[3Art. L. 52-1 et L. 52-8.

[4CAA Versailles, 27 août 2009, Cne Clamart, req. n° 08VE01825.

[5CE, ord., 29 avril 2011, Cne de Valence, req. n° 348653.

[6Art. L. 521-3 du code de justice administrative.

[7CAA Versailles, 18 octobre 2018, M. X., req. n° 17VE02810.

[8CAA Lyon, 26 juin 2018, M. X., req. n° 17VE02810.

[9TA Cergy-Pontoise, 13 décembre 2018, M. X., req. n° 1611384.

[10CAA Lyon, 26 juin 2018, M. X., req. n° 16LY04102, précitée.