Par Rikki Bendahi, Juriste.
 
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  • 1re Parution: 28 avril 2021

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Guide de lecture.
 

Les cessions onéreuses et les cessions gratuites des collectivités territoriales.

Les collectivités territoriales sont régulièrement amenées à renouveler leurs biens mobiliers ou immobilier. Les conditions qui régissent ces cessions sont très strictes afin d’obliger à une bonne gestion des deniers publics. Il en va de même des mises à disposition temporaires.

1 - Cessions gratuites ou à vil prix.

a - Rappel du principe et de l’exception.

Les cessions à titre gratuit ou à un prix inférieur à la valeur du bien par une collectivité sont par principe interdites (interdiction des libéralités consenties par les personnes publiques) [1].

Néanmoins, cette interdiction connait une dérogation jurisprudentielle. La cession gratuite ou à un prix inférieur à sa valeur d’un bien est ouverte aux collectivités, sous le contrôle du juge, uniquement si la cession, à une autre personne publique ou une personne privée, est justifiée par des motifs d’intérêt général et comporte des contreparties suffisantes [2].

La question se pose donc pour les collectivités de savoir jusqu’à quel niveau elles peuvent consentir un rabais sans contrepartie sans être sanctionnées par le juge, si leur décision est déférée devant le juge évidemment. À titre d’exemple, le juge a déjà eu l’occasion de sanctionner la cession d’un bien communal à un prix inférieur de 28% par rapport à l’estimation de sa valeur sans aucune contrepartie de la part du cessionnaire [3]. Le juge a indiqué dans son arrêt que « cette vente consentie à un prix très inférieur à l’estimation du service des domaines … avait été illégalement décidée ».
Si l’on tient compte du prix proposé par l’entreprise concurrente à celle qui a eu la préférence de la commune, la perte n’est plus de 28% mais de 33%. En valeur absolue, cela représente dans le 1er cas 206 000 euros, et dans le second cas 266 000 euros.
Se pose une autre question au vu de ces chiffres : quelle valeur retenir ? Celle en pourcentage ou celle en valeur absolue ? Un même pourcentage peut représenter des valeurs absolues complétement différentes. N’ayant aucune base de référence et dans l’impossibilité d’en établir une, on s’en remettra à la sagesse du juge qui tranchera au cas par cas.

b – Une nécessaire convention.

Une telle cession à un prix nul ou inférieur à la valeur réelle des biens, pour des motifs d’intérêt général et sous réserve de contreparties suffisantes, doit nécessairement se formaliser par la conclusion d’une convention précisant les engagements de chaque partie afin d’en permettre le suivi et l’évaluation. La conclusion d’une telle convention, qui va au-delà d’une simple cession de gré à gré, nécessite une décision de l’assemblée acceptant l’engagements de la collectivité sur la diminution ou l’annulation du prix de cession, et validant l’engagement du tiers représentant les contreparties suffisantes. La convention doit également prévoir les cas où l’engagement du tiers n’a pas été respecté. Cette convention n’entre pas dans les prévisions de l’article L3211-2-10° du CGCT, en termes de délégation au président, et plus généralement dans le cas de toute cession à un prix inférieur à la valeur réelle.

En effet, la cession prévue par l’article L3211-2-10° du CGCT, est une cession de gré à gré de type « basique » puisqu’elle ne prévoit aucun engagement de chaque partie hormis le paiement du prix fixé par les services des domaines ou par le marché et de la remise du bien par la collectivité.

À partir du moment où une remise du prix est envisagée, le cessionnaire doit s’obliger à la réalisation d’une action d’intérêt général avec des contreparties suffisantes justifiant ainsi la remise.

Le Conseil d’État a eu l’occasion de préciser, de manière fort pédagogique, qu’il appartient au juge, par une appréciation souveraine, de déterminer si les contreparties, « c’est-à-dire les avantages que, eu égard à l’ensemble des intérêts publics dont la collectivité cédante a la charge, elle est susceptible de lui procurer, et de s’assurer, en tenant compte de la nature des contreparties et, le cas échéant, des obligations mises à la charge des cessionnaires, de leur effectivité … sont suffisantes pour justifier la différence entre le prix de vente et la valeur du bien cédé » [4].

L’engagement du tiers se matérialise donc nécessairement par la signature d’une convention. Il faut par conséquent comprendre que la valeur retenue dans le cadre de l’application de l’article L3211-2-10° du CGCT correspond à la valeur de marché, ou à tout le moins, n’est pas une valeur inférieure à celle de marché (elle peut être supérieure). Elle n’est pas non plus une valeur nulle au sens comptable. Ainsi, le véhicule de service qui a plus de 5 ans de vie, voire même plus de 10 ans, a sans doute une valeur comptable nulle mais une valeur de marché positive s’il a fait l’objet d’un entretien régulier.

2 - Extrapolation au louage de choses (article L3211-2-6° du CGCT).

Cette analyse peut être appliquée à la question de savoir s’il faut une délibération ou si on peut recourir à l’article L3211-2-6° du CGCT pour la mise à disposition de locaux (à des tiers privés ou publics) afin de signer la convention correspondante.

L’article L3211-2-6° prévoit que « le conseil départemental peut également déléguer à son président le pouvoir de décider de la conclusion et de la révision du louage de choses pour une durée n’excédant pas douze ans ».

Au-delà du fait que le louage de chose est onéreux et que le prêt à usage est à titre gratuit, ce type de convention n’est que le résultat d’une négociation pour la remise d’un bien (ici temporaire) contre le paiement d’un prix. Au final, la vente d’un bien ou le louage de choses sont des actes similaires d’un point de vue économique. Ils le sont également d’un point de vue juridique notamment sous l’angle de la délégation de pouvoir au président.

Cette délégation intervient dans le cadre d’une cession ou d’une location de gré à gré sans contrepartie (une baisse du prix par exemple) justifiée par un intérêt général. La délégation ainsi donnée n’a pas pour but de laisser une marge d’interprétation/négociation au président, l’objectif étant pour lui de bien gérer le patrimoine et les deniers publics, en sachant que le prix est défini soit par le marché soit par le service des domaines.

À partir du moment où le cocontractant demande le bénéfice d’une baisse du prix qu’il justifie par l’accomplissement d’une action d’intérêt général, il faut que la collectivité :
- détermine si le but poursuivi correspond bien à un intérêt général relevant de sa compétence ;
- fasse la balance entre la baisse envisagée et la contrepartie proposée afin de trouver un équilibre entre les deux ;
- formalise un accord à signer sur les engagements réciproques ainsi que sur les modalités de suivi et de contrôle ;
- signe l’acte de de location (pouvant reprendre les engagements ci-dessus).

Dans le cadre de la délégation donnée au président, ce dernier ne peut que signer l’acte de location (ou de cession). Il ne peut octroyer de baisse de prix ou de ristourne de quelque nature que ce soit sous peine de sanction du juge.

En ce qui concerne la cession à l’euro symbolique, il convient d’apporter une précision qui semble aller de soi, mais qu’il faut néanmoins répéter semble-t-il. La cession à l’euro symbolique n’est pas une cession onéreuse. Il s’agit d’un don, en cela interdit pour les personnes publiques. Il convient de l’interpréter comme une libéralité et éventuellement, s’il y’a lieu, de l’analyser sous l’angle de l’intérêt général et de la contrepartie suffisante.

Par conséquent, on ne peut l’inclure dans la définition de l’article L3211-2-10° du CGCT comme étant une cession onéreuse, alors même que souvent, cet euro symbolique est agité par les services pour faire croire à une cession onéreuse avec pour seule volonté affichée par ces derniers d’éviter le passage par l’assemblée délibérante.

NB : pour les mairies, il suffit de remplacer dans le texte « président » par « maire », « conseil départemental » par « conseil municipal », « L3211-2-10° » par « L2122-22-10° » et « L3211-2-6° » par « L2122-22-5° ».

Rikki Bendahi,
Juriste en droit prive et en droit public

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Notes de l'article:

[1CE 17-03-1893, chemins de fer de l’Est, Conseil constitutionnel, décision n°86-207 DC du 26-06-1986.

[2CE, 3 novembre 1997, Commune de Fougerolles, n°169473.

[3CE 25-09-2009, n°298918, Commune de Courtenay.

[4CE, 14 octobre 2015, n°375577, de Châtillon-sur-Seine.

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