Les perspectives de l’agent public contractuel à la fin de son CDD.

La situation des agents publics recrutés en CDD est précaire, c’est un fait.
Néanmoins, plusieurs décisions du Conseil d’Etat, dont certaines très récentes, permettent de rééquilibrer quelque peu la relation contractuelle entre les non-titulaires et l’administration qui les emploie.

Il s’agit ici de s’interroger tout d’abord sur les conditions dans lesquelles un agent contractuel peut légitimement contester le refus de renouveler son contrat à durée déterminée ou la modification de son CDD au moment de son renouvellement (I).

Ensuite, si l’agent qui refuse une proposition de renouvellement de son CDD est en principe exclu du dispositif d’indemnisation du chômage, il doit être rappelé qu’il peut prétendre au versement de l’allocation de retour à l’emploi dans l’hypothèse où ce refus est assimilable à une perte involontaire d’emploi (II).

I. Quand un agent contractuel est-il en droit de contester la décision de l’administration de ne pas renouveler son CDD ou d’en modifier les clauses à l’occasion de son renouvellement ?

Le non-renouvellement de son contrat à durée déterminée (CDD) n’est pas un droit pour l’agent contractuel.

La décision de ne pas renouveler un CDD n’est pas une décision individuelle défavorable au sens des dispositions de l’article L211-2 du code des relations entre le public et l’administration (codification de l’ancienne loi du 11 janvier 1979), de sorte qu’elle n’a pas à être motivée [1].

Autrement dit, sauf à démontrer qu’il s’agit en réalité d’une sanction disciplinaire déguisée, cette décision n’a pas à être motivée et l’administration n’a même pas à inviter l’agent concerné à prendre connaissance de son dossier [2].

Le non-renouvellement du CDD d’un agent non-titulaire n’a pas non plus à être précédé d’un entretien préalable [3].

Pour autant, l’administration employeur n’est pas dispensée d’avoir à justifier sa décision de ne pas renouveler un CDD ou d’en modifier substantiellement les clauses au moment de son renouvellement. En cas de litige porté devant la juridiction administrative, l’employeur public est de facto contraint de motiver sa décision.

La décision de ne pas renouveler un CDD ou de modifier substantiellement ses clauses à l’occasion de son renouvellement doit être justifiée par des motifs liés à l’intérêt du service.

Le Conseil d’Etat juge de manière constante que « l’administration ne peut légalement décider, au terme de son contrat, de ne pas le renouveler ou de proposer à l’agent, sans son accord, un nouveau contrat substantiellement différent du précédent, que pour un motif tiré de l’intérêt du service » [4].

Le motif relatif au refus de renouveler un CDD ou à la décision de le modifier substantiellement « s’apprécie au regard des besoins du service ou de considérations tenant à la personne de l’agent » [5].

Monsieur Laurent Cytermann, rapporteur public dans cette affaire, a indiqué que : « la décision de non-renouvellement ne peut être arbitraire et doit être justifiée par des motifs qui ne sont pas étrangers à l’intérêt du service » [6].

Il est important de préciser que « l’administration ne peut légalement décider, au terme de son contrat, de ne pas le renouveler ou de proposer à l’agent, sans son accord, un nouveau contrat substantiellement différent du précédent, que pour un motif tiré de l’intérêt du service » [7]. Cela signifie que la réduction de la durée du nouveau CDD, au moment de son renouvellement, peut constituer une modification substantielle du contrat lorsqu’elle est significative (tel est le cas d’une réduction d’un tiers de la durée du contrat). Dans ce cas, soit la modification du contrat est justifier par des motifs liés à l’intérêt du service, soit elle constitue un motif légitime du refus d’accepter son renouvellement donnant droit à l’allocation de retour à l’emploi [8].

Quels peuvent être les motifs liés à l’intérêt du service ?

Pour être considérés comme liés à l’intérêt du service, les motifs revendiqués par l’administration employeur peuvent relever de deux catégories : les motifs liés à l’organisation du service et ceux concernant directement l’agent contractuel.

- Les motifs liés à l’organisation du service.

Les motifs liés à l’organisation du service peuvent résulter de sa réorganisation, à condition que la collectivité démontre qu’elle n’a plus besoin du poste qu’occupait l’intéressé et que la réorganisation du service nécessitait effectivement son départ [9].

De même, la reprise du travail d’un agent dont le poste vacant avait été occupé par un autre agent recruté en CDD peut motiver la décision de ne pas renouveler ce contrat. Là encore, il appartient à l’administration de démontrer qu’une telle décision est justifiée par l’intérêt du service, au-delà du simple fait que le titulaire du poste compte de nouveau dans ses effectifs.

- Les motifs tenant personnellement à l’agent.

Ils sont directement liés à son comportement et à ses compétences professionnelles, c’est-à-dire à sa manière de servir.

Il appartient à l’employeur de démontrer que c’est uniquement la manière de servir de l’agent ou son insuffisance professionnelle qui sont incompatible avec l’intérêt du service [10].

Le Conseil d’Etat a précisé que

« dès lors qu’elles sont de nature à caractériser un intérêt du service justifiant le non-renouvellement du contrat, la circonstance que des considérations relatives à la personne de l’agent soient par ailleurs susceptibles de justifier une sanction disciplinaire ne fait pas obstacle, par elle-même, à ce qu’une décision de non-renouvellement du contrat soit légalement prise, pourvu que l’intéressé ait alors été mis à même de faire valoir ses observations » [11].

En d’autres termes, la décision de non-renouvellement du CDD présentant alors les caractéristiques d’une sanction disciplinaire, elle doit être motivée et l’administration doit suivre la procédure disciplinaire de droit commun (invitation à consulter son dossier, entretien préalable, respect du contradictoire…).

Plus récemment, le juge administratif a jugé que le non-respect, par un agent contractuel, de ses obligations en matière de cumul d’activités ainsi que de la réglementation relative à l’occupation de son logement de service (il y avait installé un commerce de bouche…), caractérisaient un comportement de nature à justifier, outre une sanction disciplinaire, le non-renouvellement de son contrat de travail à durée déterminée dès lors que ces obligations avaient été « les unes et les autres établies dans l’intérêt du service » [12].

II. Un agent contractuel qui refuse la proposition de renouvellement de son CDD peut prétendre à l’allocation de retour à l’emploi (ARE) si ce refus est fondé sur un motif légitime.

Pour l’application des articles L5421-1 et L5424-1 du Code du travail, qui prévoient le droit des agents publics à l’assurance chômage, une perte involontaire d’emploi est en principe exigée.

Dans la mesure où il s’apparente à une perte volontaire d’emploi, le refus d’accepter le renouvellement d’un CDD n’ouvre généralement pas droit aux allocations chômage.

L’article 3 du décret n° 2020-741 du 16 juin 2020 relatif au régime particulier d’assurance chômage applicable à certains agents publics et salariés du secteur public dispose, notamment, que : « sont assimilés aux personnels involontairement privés d’emploi : […] / 2° Les personnels de droit public ou de droit privé ayant refusé le renouvellement de leur contrat pour un motif légitime lié à des considérations d’ordre personnel ou à une modification substantielle du contrat non justifiée par l’employeur ».

On en déduit que l’agent qui refuse le renouvellement de son contrat de travail ne peut prétendre au versement de l’ARE (faute d’avoir été involontairement privé d’emploi), à moins que ce refus soit fondé sur un motif légitime, susceptible d’être justifié par des considérations d’ordre personnel ou par une modification substantielle du CDD en dehors de toute justification par l’employeur (on remarquera ici qu’il n’est pas question d’intérêt du service).

Le Conseil d’Etat a jugé très récemment qu’

« il appartient à l’autorité administrative, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de déterminer si les circonstances dans lesquelles un contrat de travail à durée déterminée n’a pas été renouvelé permettent de l’assimiler à une perte involontaire d’emploi. A ce titre, et ainsi que le prévoit désormais le décret n° 2020-741 du 16 juin 2020, l’agent qui refuse le renouvellement de son contrat de travail ne peut être regardé comme involontairement privé d’emploi, à moins que ce refus soit fondé sur un motif légitime, qui peut être lié notamment à des considérations d’ordre personnel ou au fait que le contrat a été modifié de façon substantielle et sans justification par l’employeur » [13].

Un agent qui décline la proposition de l’administration qui l’emploie de renouveler son CDD peut donc être considéré comme ayant involontairement perdu son emploi, ce qui lui donne le droit de prétendre au versement d’une indemnité chômage.

Il faut pour cela que soit réunie l’une au moins de ces conditions :
- soit le contrat initial a été modifié de façon substantielle au moment de la décision de le renouveler (v. supra),
- soit l’agent invoque des considérations d’ordre personnel qualifiées de légitimes pour refuser un renouvellement de contrat.

Ex. : la nécessité d’assurer seul, en raison d’une séparation récente d’avec son conjoint, la garde des jeunes enfants de l’agent concerné, dont un n’était pas scolarisé, et de son emménagement dans un nouveau domicile distant d’une vingtaine de kilomètres de son lieu de travail [14].

NB : dans l’hypothèse où le refus d’accepter un renouvellement de CDD ne peut être justifié par des motifs considérés comme légitimes, il est toujours possible pour l’agent de demander un réexamen de sa situation pour obtenir l’ARE quatre mois après la fin de son CDD.

En conclusion, il est important que l’agent s’interroge, selon sa situation personnelle, sur les circonstances dans lesquelles son employeur refuse de renouveler son CDD ou décide d’en modifier les termes au moment de son renouvellement, mais aussi sur ses propres raisons de la refuser si la proposition de renouvellement ne lui convient pas.

En fonction des circonstances, en effet, la décision de l’administration employeur pourra être contestée devant le tribunal administratif. De même l’agent concerné pourra-t-il prétendre aux allocations chômage malgré un refus de poursuivre la relation de travail suivant les raisons de sa décision.

La question du droit à la « CDIsation » du contrat à durée déterminée peut éventuellement se poser lorsque l’administration refuse de renouveler un CDD.

Dans tous les cas, les conseils d’un avocat pratiquant le droit de la fonction publique permettent de savoir, en fonction de chaque situation particulière, quels sont exactement les droits des agents contractuels dans la perspective du renouvellement de leur contrat de travail à durée déterminée.

Bénédicte ROUSSEAU
Avocate en droit public et droit social

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[1CAA Bordeaux, 10 mai 2004, n°00BX02227 https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000007504465/

[2CE, 23 février 2009, Moutterlos, n°304.995, mentionné aux Tables https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000020319140/

[4CE, 10 juillet 2015, Conseil général de la Haute-Corse, n° 374.157, T. pp. 734-872 https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000030866697/

[5CE, 19 décembre 2019, n°423.685, mentionné aux Tables https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000039648643/

[6CE, 5 novembre 1986, Commune de Blanquefort, n° 58870, Tab.

[7CE, 10 juillet 2015, n° 374.157, précité https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000030866697/

[8V. également : CE, 13 janvier 2003, CCAS de Puyravault, n°229.251, mentionné aux Tables https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000008135617?init=true&page=1&query=229251&searchField=ALL&tab_selection=all

[9CE, 8 novembre 1999, commune de Saint-Gilles c/ Mme G., n° 190.194, mentionné aux Tables https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000008079088?init=true&page=1&query=190194&searchField=ALL&tab_selection=all

[11CE 10 juillet 2015, req. n° 374157 https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000030866697/

[12CE, 19 décembre 2019, n° 423.685, précité https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000039648643/

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Vos commentaires

  • par Mdc , Le 23 août 2021 à 13:39

    Bonjour,
    Suite à votre article je me pose une question sur mon contrat.
    Je suis contractuel de la fonction publique recruté sous l’article 3-2 de la loi vacance temporaire d’emploi mon contrat est un contrat de 1 an avec une possibilité de reconduction d’une seul année supplémentaire j’ai été embauché en septembre 2019 en 2021 j’aurais donc fait mes 2 ans de contrat et je souhaite donc partir .
    Sauf que la collectivité qui m’emploie soutient qu’elle est en droit de me proposer une reconduction pour une 3ème année et si je ne l’accepte pas j’aurais pas le droit à mon indemnité de chômage .
    Pouvez-vous m’éclairer dessus la Mairie a-t-elle le droit de me proposer un 3ème renouvellement sous l’article 3-2 cela n’est écrit sur aucun texte de loi,

    Cordialement,

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