Par David Taron, Avocat.
 
 

Pourquoi et comment recourir à la médiation administrative ?

Encore méconnue, la médiation administrative offre des perspectives intéressantes.
Devant la multiplication des revendications individuelles et un encombrement croissant des juridictions, elle pourrait favoriser l’émergence de compromis satisfaisants pour les parties.
Reste à lever quelques réticences.

La déjudiciarisation d’une partie significative du règlement des conflits est un objectif poursuivi depuis de nombreuses années par le législateur. Encombrement des juridictions, coût de l’accès au droit, volonté d’apaiser les rapports sociaux : les raisons de cette désescalade juridictionnelle sont multiples et, à dire vrai, parfaitement légitimes.

Déjà en 1993 le Conseil d’Etat s’était penché sur la problématique du règlement alternatif des litiges dans son rapport public [1]. Dans son titre, ce rapport évoquait la conciliation, la transaction et l’arbitrage en matière administrative. La médiation n’était alors pas envisagée en tant que concept.

En pratique, les avancées des modes de règlements alternatifs des litiges sont restées bien timides dans la sphère administrative.

C’est à la faveur d’évolutions législatives concernant la procédure civile que la médiation a commencé à faire l’objet d’une véritable reconnaissance institutionnelle.

S’il n’existe pas encore de véritables statistiques au niveau national (on parle de quelques dizaines de médiations pour les tribunaux les plus importants), les praticiens ont pu néanmoins constater que la médiation connaît un développement intéressant, tant les parties que les juges s’appropriant ce mode de règlement des conflits.

Il était donc dans la logique des choses que le législateur ait étendu le recours à la médiation à la sphère du contentieux administratif. Tel a été l’objet de la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIème siècle dans son titre consacré au développement des modes alternatifs de règlement des litiges à présent codifié dans le Code de justice administrative [2].

Ce rappel opéré, il convient de s’entendre sur le sens du terme médiation. Celui-ci fait l’objet de la définition légale suivante : « La médiation régie par le présent chapitre s’entend de tout processus structuré, quelle qu’en soit la dénomination, par lequel deux ou plusieurs parties tentent de parvenir à un accord en vue de la résolution amiable de leurs différends, avec l’aide d’un tiers, le médiateur, choisi par elles ou désigné, avec leur accord, par la juridiction ».

A la lumière de cette définition il peut être observé que la médiation se caractérise par l’intervention d’un tiers dont le rôle consiste à faciliter la négociation entre les parties afin de faciliter un règlement amiable. Ce « tiers média » est donc au cœur du dispositif.

Chose importante : il n’est pas nécessaire que la médiation débouche sur un résultat qui satisfasse chacune des parties. La discussion n’obéit pas à une obligation de résultat, ce qui est évidemment une des conditions de réussite de la médiation.

Cette définition posée, demeurent des interrogations quant au régime juridique applicable à la médiation et ce, compte tenu de certaines particularités du contentieux administratif. Le sujet a d’ailleurs pu être abordé en détail lors des premières assises nationales de la médiation administrative qui se sont tenues en décembre 2019 [3].

Aussi, et afin d’expliciter le régime de la médiation administrative et de tenter de lever certaines zones d’ombre, nous nous proposerons d’en examiner successivement le champ d’application (1) et les modalités de mise en œuvre d’une action de médiation (2).

1. Les champs de la médiation.

La médiation n’a pas vocation à être utilisée pour toute question concernant les relations entre les administrations et les citoyens. Il faut ici revenir aux solutions retenues en matière de recours et d’homologation des transactions, ces dernières visant les règles d’ordre public ayant vocation à s’appliquer à tous les modes alternatifs de règlement des conflits.

Le Code de justice administrative ne limite pas formellement les matières dans lesquelles le recours à la médiation est possible. On ne peut que s’en réjouir, même si cela génère quelques incertitudes.

Pour apporter un éclairage utile sur le sujet, il semble intéressant de traiter des hypothèses dans lesquelles le recours à la médiation devrait être absent (1.1). Puis, il sera observé que la médiation devrait être le terrain d’élection des différents relatifs à la défense de droits subjectifs (1.2).

1.1. Les limites du recours à la médiation.

Il importe de noter que l’article L213-3 du code précité fixe une interdiction absolue en ce qu’il dispose que « l’accord auquel parviennent les parties ne peut porter atteinte à des droits dont elles n’ont pas la libre disposition ». Ainsi, il sera par exemple impossible de recourir à la médiation si celle-ci a pour conséquence la renonciation à une liberté ou un droit fondamental(e). Pensons ici à l’indisponibilité du corps humain.

Plus généralement, il semble qu’il faille transposer au domaine de la médiation les solutions déjà retenues par les juridictions concernant le recours à la transaction [4].

Sur cette base, il doit être a priori considéré que la médiation ne doit pas conduire une partie à renoncer à l’exercice d’un recours pour excès de pouvoir. Cela paraît logique si on rappelle que le recours pour excès de pouvoir procède de la défense d’intérêts dépassant les seules parties à un règlement amiable d’un litige [5].

En d’autres termes, le contentieux de la légalité - objective - devrait en principe échapper à la médiation.

Ceci étant, le recours à la médiation devrait également être extrêmement restreint quand le différend touche à des matières régaliennes, à des intérêts fondamentaux des personnes publiques.

Tel sera le cas par exemple de la gestion du domaine public. Inaliénable et imprescriptible, il ne saurait y être porté atteinte et aucune cession (a fortiori) ne saurait intervenir dans le cadre d’une médiation.

On conçoit mal en effet qu’une propriété affectée à un service public puisse être cédée à un simple citoyen.

Enfin, l’exercice des pouvoirs de police semble peu propice à la médiation. A titre d’illustration, en matière de police des étrangers, il est peu concevable que la délivrance d’un titre de séjour soit sujette à une médiation. Pour autant, la police administrative semble pouvoir être un domaine ouvert à la médiation. Ainsi, lors des premières assises de la médiation administrative, un préfet a estimé que la médiation pouvait potentiellement concerner la police de l’environnement ou celle des débits de boissons [6].

De manière générale, il peut être relevé que toutes les questions concernant la préservation de l’intérêt général sont peu propices à la médiation. Au contraire, celle-ci paraît tout indiquée pour régler les différends concernant des droits subjectifs, des litiges relevant d’ailleurs plutôt du plein contentieux.

1.2. Les matières propices à la médiation.

Traditionnellement, les droits subjectifs sont définis comme les prérogatives reconnues à l’individu par la règle. Ils sont opposables aux tiers et se divisent classiquement en droits patrimoniaux (i.e. le droit de créance) et les droits extrapatrimoniaux (i.e. le droit au respect de la vie privée).

De manière générale il peut être relevé que seront concernées les matières qui, dans un cadre contentieux, relèvent de la pleine juridiction.

Le terrain d’élection privilégié de la médiation sera avant tout le terrain indemnitaire.

Mais il faudra ici veiller au respect du principe selon lequel une personne publique ne saurait consentir une libéralité. Cela recouvre les hypothèses où les concessions de l’Administration se révèlent manifestement disproportionnées au regard de celles de son interlocuteur [7].

Concrètement, il devrait être considéré qu’un accord conduisant une personne publique à verser une indemnité manifestement excessive au regard du préjudice subi par une victime se heurtera au principe de l’interdiction des libéralités. De même, il serait illégal de prévoir le versement d’une indemnité de licenciement supérieure à celle prévue par les textes.

A noter que dans le cas du traitement de problématiques indemnitaires, la médiation fera très souvent suite à l’exercice d’une demande indemnitaire préalable, autre mode alternatif de règlement des litiges ou à un autre mode de règlement tel que par exemple la saisine de la Commission de Conciliation et d’Indemnisation en matière de responsabilité hospitalière.

D’autres domaines où sont en jeu des droits subjectifs sont éligibles au recours à la médiation.

On peut ainsi concevoir que le recours à la médiation sera possible sur des questions telles que l’avancement de fonctionnaires, problématiques sur lesquelles des organisation syndicales pourraient porter les revendications d’agents estimant que les conditions de leur avancement sont insuffisantes.

La mise en œuvre d’obligations de faire pourra tout autant faire l’objet d’une médiation.

Que l’on songe ici à l’obligation de retirer les ouvrages publics illégalement implantés, sujet qui encore bien trop souvent est porté devant les juridictions [8]. Relevons que la légalité de la médiation impliquera au préalable de s’assurer que l’ouvrage public est bien mal implanté et que les conditions de son retrait son effectivement réunies.

Le champ des possibles s’avère largement ouvert. Reste à savoir quelles sont les modalités de mise en œuvre de la médiation.

2. Les modalités de mise en œuvre de la médiation.

Le décret du 18 avril 2017 complète le régime de la médiation administrative. Son articulation invite à examiner successivement les conditions et modalités de désignation du médiateur et les issues potentiellement offertes par la médiation.

2.1. La désignation du médiateur.

L’article R213-2 du Code de justice administrative prévoit que la médiation peut être confiée à une personne physique ou morale. Dans ce dernier cas, il appartiendra au représentant légal de désigner les médiateurs pour l’exécution de chaque mission.

Ce point ne soulève pas de difficulté particulière et, s’agissant de la désignation de personnes morales, il serait assez naturel que les parties intéressées se tournent vers les centres de médiation institutionnalisés.

Cela étant, il n’en demeure pas moins que tout à chacun ne peut pas avoir la qualité de médiateur, des connaissances juridiques minimales paraissant requises (cf. ci-dessus). C’est dans cet esprit que l’article R213-3 du Code de justice administrative prévoit que la personne physique assurant la mission de médiation doit posséder la qualification requise eu égard à la nature du litige. Le texte précise également que, « selon les cas », le médiateur devra justifier d’une formation ou d’une expérience adaptée à la pratique de la formation.

Ce texte soulève plusieurs interrogations.

Tout d’abord, quelle est la sanction des obligations posées par l’article R213-3 ? En d’autres termes, quel sera l’étendue du contrôle (éventuel) du juge sur les qualités du médiateur ? - il est légitime de penser que seule sera sanctionnée l’erreur manifeste d’appréciation. Le sujet n’a visiblement pas encore été traité par les juridictions.

En outre, il paraît assez hasardeux de prévoir que le médiateur devra justifier d’une formation ou d’une expérience « selon les cas ». Cela laisse la voie ouverte à de possibles contestations, contestations susceptibles de faire échec à un règlement amiable lors des négociations.

Sans préjudice de précisions ultérieures, le flou induit par cette disposition devrait militer en faveur d’un recours à des "professionnels" de la médiation, les magistrats pouvant également se référer à la liste de médiateurs dressée par chaque cour d’appel, voire même assurer eux-mêmes une fonction de médiateur comme le suggère l’article L213-8 du Code de justice administrative.

Sur ce, il faut relever que la médiation peut être assurée soit à l’initiative des parties, soit à l’initiative du juge.

Lorsqu’elle est assurée à l’initiative des parties, la médiation se situe nécessairement en dehors de toute procédure juridictionnelle. Elle revêt alors un caractère préventif.

Les parties ont l’initiative de la désignation du médiateur. Mais elles peuvent également « demander au président du tribunal administratif ou de la cour administrative d’appel territorialement compétent d’organiser une mission de médiation et de désigner la ou les personnes qui en sont chargées, ou lui demander de désigner la ou les personnes qui sont chargées d’une mission de médiation qu’elles ont elles-mêmes organisée ». La juridiction n’est vraisemblablement pas tenue de faire droit à cette demande, les solutions dégagées en matière de conciliation paraissant ici transposables [9].

Logiquement, c’est quand un litige est engagé devant la juridiction que le juge peut prendre l’initiative d’une médiation. L’accord des parties demeure néanmoins requis.

Dans cette configuration, le déroulement de la médiation est placé sous le contrôle du juge, à l’instar de ce qui peut être observé en matière d’expertise. D’ailleurs, la médiation ne dessaisit pas le juge, qui peut prendre à tout moment les mesures d’instructions lui paraissant nécessaires.

Enfin, quid des émoluments du médiateur ?

Ces derniers ne sont pas toujours obligatoires.

En effet, l’article L213-5 du Code de justice administrative dispose expressément que la médiation est gratuite quand elle constitue un préalable obligatoire au recours contentieux [10].

En outre, concernant la médiation faite à l’initiative du juge, l’article L213-8 du Code de justice administrative dispose que

« lorsque la mission de médiation est confiée à une personne extérieure à la juridiction, le juge détermine s’il y a lieu d’en prévoir la rémunération et fixe le montant de celle-ci ».

Toujours par analogie avec les expertises, le coût d’une médiation dépendra de paramètres aussi divers que la complexité du différend, la renommée du médiateur.

2.2. Le déroulement de la médiation et son issue.

Une fois désigné, le médiateur devra conduire un processus de négociation en favorisant le rapprochement des parties autour d’un consensus.

La première question qui semble se poser est celle de savoir dans quel délai est enfermé le recours à la médiation, l’objectif étant bien entendu d’éviter que ce mode alternatif de règlement des litiges soit le prétexte à des manœuvres dilatoires.

Là encore, il faut distinguer selon que la médiation intervient à l’initiative des parties ou à celle du juge.

Dans le premier cas, les textes ne fixent pas de délai précis. Pour autant, les abus devraient rester marginaux puisque chaque partie a la possibilité de mettre fin au processus de médiation. Cette faculté est également ouverte au médiateur s’il constate que les discussions s’enlisent.

Dans le second cas, c’est le juge lui-même qui fixe la durée de la mission du médiateur. Il peut être mis fin de manière anticipée à la médiation si une partie ou le médiateur le demande. Le juge peut aussi y mettre fin d’office lorsque le bon déroulement de la médiation lui apparaît compromis.

On peut s’interroger sur le fait de savoir si le juge peut prolonger la durée de la médiation. Cette question devrait recevoir une réponse affirmative, pour peu que les parties en soient d’accord.

Quelle que soit la durée de la médiation le résultat demeure binaire : soit la médiation est un succès ; soit elle s’avère infructueuse.

Si elle est couronnée de succès, la médiation devra être formalisée par écrit, sous la forme classique d’un protocole transactionnel. Le législateur a prévu que l’accord ainsi obtenu puisse être homologué par le juge saisi de conclusions en ce sens.

Cette homologation permettra essentiellement de faire échec à toute difficulté d’exécution émanant par exemple du comptable public.

En cas d’insuccès, la logique contentieuse reprendra ses droits, ce qui impliquera de veiller à éviter toute forclusion (cette problématique ne concerne évidemment que l’hypothèse où le juge n’est pas encore saisi).

L’article L213-6 du Code de justice administrative prévoit que les délais de recours contentieux sont interrompus par l’effet de la médiation et qu’ils

« recommencent à courir à compter de la date à laquelle soit l’une des parties ou les deux, soit le médiateur déclarent que la médiation est terminée ».

Cela signifie qu’un nouveau délai de recours - en principe de deux mois - recommencera courir dès après la fin de la médiation. Ce délai ne sera pas en principe à nouveau interrompu par l’exercice d’un recours gracieux ou hiérarchique, sauf si ce recours constitue un préalable obligatoire.

La médiation en matière administrative offre des perspectives prometteuses et son attrait devrait être grandissant.

Mais au-delà des textes, il faut insister sur le fait que le recours à la médiation présuppose une véritable volonté de dialoguer, de négocier. Or, force est de constater que cela ne va pas de soi, ainsi qu’en témoignent les réponses négatives, le plus souvent implicites, opposées aux demandes indemnitaires préalables.

Pour connaître un véritable développement, la médiation doit s’accompagner d’une évolution des mœurs et des habitudes de travail ainsi que l’ont d’ailleurs relevé plusieurs intervenants lors des premières assises de la médiation administrative.

Notes :

[1Régler les conflits autrement : conciliation, transaction, arbitrage en matière administrative, rapport adopté par l’assemblée générale du Conseil d’Etat le 4 février 1993, La Documentation française.

[2Loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle.

[4CE Avis, 6 décembre 2002, Syndicat intercommunal des établissements du second cycle du second degré de l’Haÿ-les-Roses, n°249153.

[5Voir la jurisprudence classique : CE Ass., 17 février 1950, Dame Lamotte, n°86049.

[6Id. p. 80 et 81.

[7CE, sect., 19 mars 1971, Mergui, Lebon 235.

[8Voir, pour exemple : CE, 29 novembre 2019, n°410689.

[9CE, 23 juin 1989, Veriter, n°84799 : « la décision par laquelle un tribunal administratif refuse d’exercer sa mission de conciliation n’est pas susceptible de recours ».

[10On pensera au décret n°2018-101 du 16 février 2018 portant expérimentation d’une procédure de médiation préalable obligatoire en matière de litiges de la fonction publique et de litiges sociaux qui institue la médiation obligatoire pour certains litiges et certaines catégories d’agents.

David TARON
Spécialiste en droit public
Avocat au Barreau de Versailles

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Vos commentaires

  • Bonjour
    Apres plus d un an de courrier avec ma mairie et l assurance de cette derniere pour un accident sur la voie publique( mauvais entretien de la voirie photos ) dont je n ai jamais eu de nouvelles concernant ma demande d indemnisation et vu l importance des dommages que j ai subi sur mon visage ..nez casse etc... hopital ..
    je cherche un Moyen pour etre dedommagée car je n ai pu travailler pendant une periode de plus de 20 jours perdant ainsi sur mes activites , je cherche donc conseils et une personne qui puissent reellement defendre mes droits
    Bien cordialement
    Nadine Ricci

    • par David TARON , Le 29 juillet à 12:07

      Madame, bonjour,

      Je crains que, vu le délai écoulé, la commune responsable de la voirie soit fermée à toute médiation.

      Il vous reste la possibilité d’agir en saisissant le tribunal administratif. Le cas échéant, ce dernier pourra prescrire une mesure de médiation, d’autant plus que le régime de responsabilité pour défaut d’entretien de la voirie est favorable aux victimes.

      Bien cordialement

      David TARON
      Avocat au Barreau de Versailles
      Spécialiste en droit public

  • par Eugene Parise Avocat , Le 20 juillet à 14:30

    Bonjour,

    Très intéressante cette voie pour une issue amiable d’un conflit.

    Dans le cas d’une demande d’indemnisation suite à une faute de l’Administration en l’occurence un Arrêt erroné ayant fait l’objet d’une Révision et d’une correction devant un autre CA : comment mettre en oeuvre une médiation ? En saisissant le TJ en assignant l’Agent de l’Etat et en demandant son accord pour une médiation ? Merci de m’éclairer.

    ep chez pariseavocats.com

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