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Les conséquences du retard pris par la Commission de réforme dans l’examen de l’imputabilité au service de la maladie ou de l’accident d’un fonctionnaire.

Par Karin Hammerer, Avocat.

Dans un arrêt du 21 février 2018, le Conseil d’État est venu préciser aux employeurs publics la conduite à tenir durant l’instruction des demandes de maladie professionnelle ou d’accident de service de leurs agents (CE, 21 février 2018, n° 396013).

Loin de régler toutes les difficultés, cette jurisprudence risque, au contraire, d’en créer de nouvelles et d’alimenter ainsi un contentieux déjà fourni.

Un fonctionnaire en activité qui est inapte à l’exercice de ses fonctions a droit à 3 mois de congé de maladie ordinaire à plein traitement puis à 9 mois de congé de maladie ordinaire à demi-traitement.

Il en va différemment en cas de maladie professionnelle ou d’accident de service, c’est-à-dire si ses troubles sont imputables au service puisqu’il peut alors conserver son plein traitement.

Cependant, sauf cas exceptionnels, une telle reconnaissance suppose une procédure relativement longue incluant la saisine préalable de la commission de réforme.

Conformément à l’article 13 de l’arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière, cet organisme doit rendre son avis dans un délai d’un mois, porté à deux mois s’il fait procéder à une mesure d’instruction, d’enquête ou d’expertise.

Cependant, compte tenu notamment de l’encombrement actuel des commissions de réforme, ces délais ne sont que rarement respectés.

Ainsi, même s’il se montre diligent, le fonctionnaire voit bien souvent ses droits à congé de maladie ordinaire à plein traitement expirer avant que la question de l’imputabilité au service ne soit tranchée.

D’où quid de sa situation durant cette période d’instruction ? Faut-il, après 3 mois, le placer en congé de maladie ordinaire à demi-traitement avant, le cas échéant, de régulariser sa situation si une maladie professionnelle ou un accident de service est finalement reconnu ? Ou, à l’inverse, faut-il le placer en congé de maladie imputable au service à plein traitement à titre conservatoire avant, le cas échéant, de le remettre rétroactivement en congé de maladie ordinaire et de récupérer les traitements indus si aucune maladie professionnelle ou accident de service n’est reconnu ?

La réponse semblait être apportée par l’article 13 précité de l’arrêté du 4 août 2004 aux termes duquel :
« Le traitement auquel l’agent avait droit, avant épuisement des délais en cours à la date de saisie de la commission de réforme, lui est maintenu durant les délais mentionnés et en tout état de cause jusqu’à l’issue de la procédure justifiant la saisie de la commission de réforme ».

Mais ce n’est curieusement pas la solution retenue par le Conseil d’État.

En effet, la Haute juridiction explique :

  • qu’à compter de la demande de l’agent, l’administration dispose pour se prononcer d’un délai de 2 mois, porté à 3 mois si la commission de réforme organise une mesure d’instruction, d’enquête ou d’expertise ;
  • que, si la commission de réforme n’a pas rendu son avis dans ledit délai, l’administration n’est pas tenue d’accorder l’avantage demandé mais doit, dans l’attente, placer à titre conservatoire le fonctionnaire en congé de maladie à plein traitement «  sauf si elle établit qu’elle se trouvait, pour des raisons indépendantes de sa volonté, dans l’impossibilité de recueillir l’avis de la commission de réforme ».

Ainsi, en l’espèce, l’agent concerné pouvait être placé en congé de maladie ordinaire à demi-traitement tant que le délai de 2 mois n’était pas expiré mais devait être remis, à titre conservatoire, à plein traitement à l’expiration de celui-ci et, ce, jusqu’à ce que, par son refus de se rendre à une expertise, il ait empêché son employeur de recueillir l’avis de la commission de réforme.

En apparence pédagogique, cette solution fait craindre un certain nombre de difficultés à l’avenir.

En premier lieu, bien souvent, les fonctionnaires formulent leurs demandes de maladie professionnelle ou d’accident de service en transmettant uniquement par lettres simples à leurs employeurs des avis d’arrêt de travail portant cette mention.

Or, sauf ce que l’administration accuse réception d’une telle demande, il sera bien difficile à un agent en cas de contentieux ultérieur de démontrer sa date de réception et, par suite, l’expiration du délai au-delà duquel il devait être placé à titre conservatoire en congé de maladie à plein traitement.

Il ne peut donc qu’être conseillé aux fonctionnaires de formuler désormais leurs demandes de manière expresse par lettre recommandée avec avis de réception ou remise en mains propres contre récépissé.

En deuxième lieu, la position retenue par le Conseil d’État conduira les employeurs publics qui auront refusé de reconnaître l’imputabilité au service des troubles de leurs agents à procéder in fine à la récupération des rémunérations indues maintenues à titre conservatoire.

Ainsi, plus l’instruction des demandes par la commission de réforme sera longue, plus les agents auront à rembourser des sommes importantes.

Or un tel remboursement risque d’intervenir au plus mauvais moment pour ces derniers puisque, du fait du rejet de leurs demandes de maladie professionnelle ou d’accident de service, ils pourraient être placés parallèlement en congé de maladie à demi-traitement, voire en disponibilité d’office pour raisons de santé, c’est-à-dire dans des positions dans lesquelles leurs revenus mensuels seront déjà substantiellement réduits.

Il appartiendra donc aux fonctionnaires, pour parer à cette incertitude financière, d’anticiper un éventuel rejet en provisionnant tout ou partie de la quote-part correspondante du plein traitement qui leur est maintenu à titre conservatoire. Mais encore faut-il qu’ils soient suffisamment renseignés pour le faire, sachant qu’aucune obligation d’information ne pèse sur l’administration.

En dernier lieu, la notion de « raisons indépendantes de (l)a volonté » de l’administration permettant à cette dernière de ne pas maintenir le plein traitement à titre conservatoire sera très certainement source de nouveaux contentieux tant que ses contours n’auront pas été davantage précisés.

En effet, le Conseil d’État ne s’est prononcé en l’espèce, en retenant cette qualification, que sur l’hypothèse, assez simple, d’un agent ayant empêché la commission de réforme de donner son avis du fait de son refus de se rendre à une expertise.

Mais en sera-t-il de même en cas de simple encombrement de cet organisme ? si celui-ci n’a pu se prononcer en l’absence de quorum ? si lui ou l’agent demande une contre-expertise ? ou encore si l’expert désigné tarde à fixer une date de consultation ou à rendre son rapport ?

L’employeur n’a, par définition, pas de prise sur de telles circonstances mais reconnaître celles-ci comme indépendantes de sa volonté conduirait à vider d’une grande partie de sa substance l’arrêt ici commenté.

Nul doute que la jurisprudence n’a pas fini de se pencher sur le régime des congés de maladie imputables au service des fonctionnaires, a fortiori compte tenu de la réforme introduite par l’ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017 qui ne devrait plus tarder à être mise en application.

Karin Hammerer, avocat au Barreau de Lyon, spécialiste en droit public
www.hammerer-avocat.fr

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