Cette affaire est une illustration de l’étendue des pouvoirs du juge sur la protection des intérêts visés par la législation des ICPE pour accorder ou refuser l’autorisation d’exploiter une installation de méthanisation et de production de biogaz.
Ce jugement confirme que seuls des intérêts protégés par la législation des installations classées (la santé, la sécurité, la salubrité publiques, la protection de la nature, de l’environnement et des paysages, etc.) peuvent régulièrement fonder un refus d’autorisation.
Dans ce cadre, le juge saisi d’un recours exerce un contrôle approfondi dans son appréciation de la suffisance des éléments composant la demande d’autorisation d’exploiter.
Analyse et mise en perspective de deux éléments essentiels du droit des installations classées : les intérêts protégés et l’étendue du contrôle du juge.
I. Les intérêts protégés par l’article L. 511-1 du Code de l’environnement et ceux qui y sont étrangers.
A. Rappels.
La réglementation des installations classées a pour but d’encadrer par le biais d’une police administrative spéciale certains des établissements industriels et agricoles qui présentent des risques pour leur environnement.
A l’origine de cette règlementation se trouvent le décret impérial du 15 octobre 1810 sur les établissements dangereux, insalubres et incommodes, puis la loi du 19 juillet 1976 sur les installations classées pour la protection de l’environnement et son décret d’application du 21 septembre 1977, avant l’intégration de ces règles dans le Code de l’environnement.
Les nombreuses réformes qui ont suivi se sont toutes articulées autour de ce principe fondateur : encadrer l’exploitation d’une installation susceptible de créer des risques ou de provoquer des pollutions ou des nuisances dans le respect de la protection des intérêts protégés par cette règlementation.
Les dispositions du Code de l’environnement relatives aux ICPE prévoient en effet que des installations industrielles et agricoles d’une certaine importance doivent, « dans un souci de protection de l’environnement, préalablement à leur mise en service, faire l’objet d’une autorisation prise sous la forme d’un arrêté préfectoral qui fixe les dispositions que l’exploitant devra respecter pour assurer cette protection » [2].
Pour ce faire, le demandeur doit démontrer « la conformité de son projet avec la réglementation en vigueur, sa compatibilité avec la sensibilité de l’environnement, et la protection de la santé et de la sécurité publiques » [3].
C’est la prise en compte par le pétitionnaire des intérêts protégés par la règlementation des ICPE et visés à l’article L. 511-1 du Code de l’environnement [4] qui guide le Préfet dans la délivrance (ou non) de l’autorisation sollicitée.
B. Application.
Il est de jurisprudence constante que le Préfet, saisi d’une demande d’autorisation d’exploiter une ICPE est tenu, sous le contrôle du juge, de délivrer l’autorisation sollicitée si les dangers ou inconvénients que présente cette installation peuvent être prévenus par des prescriptions particulières spécifiées par un arrêté d’autorisation [5].
En conséquence, le Préfet ne peut se fonder sur d’autres considérations ou intérêts que ceux listés à l’article L. 511-1 du Code de l’environnement.
A ainsi été annulé le refus d’autorisation d’exploiter ICPE un centre de valorisation et de stockage de déchets non dangereux opposé par le Préfet qui considérait le projet susceptible de « remettre en cause les efforts de développement du tourisme et des activités liées à l’eau et au bois » [6].
De même, dans l’affaire commentée, le juge annule le refus du Préfet d’autoriser l’exploitation de l’installation car l’existence d’un danger ou d’un inconvénient pour les intérêts protégés au sens de l’article L. 511-1 du Code de l’environnement n’est pas établie et enjoint au Préfet de délivrer l’autorisation sollicitée, sous un mois.
D’autres énergies renouvelables également concernées par la législation des ICPE se sont vues appliquer ce principe :
Le juge a ainsi récemment rappelé qu’en matière éolienne, « l’impact du projet en litige sur les intérêts mentionnés à l’article L. 511-1 du code de l’environnement » devait être apprécié par l’Administration pour accorder –ou refuser- l’autorisation sollicitée, et a enjoint au Préfet de procéder au réexamen de la demande [7].
Dans cette affaire également, le juge contrôle le refus de l’autorisation sollicitée qui ne peut pas être fondé sur d’autres intérêts que ceux visés à l’article L. 511-1.
Le mécanisme de l’autorisation environnementale récemment introduit [8] reprend ce fondement du droit des installations classées [9].
Pour contrôler le respect par le Préfet de ces principes cardinaux du droit des installations classées, le juge met en œuvre ses pouvoirs étendus sur la base d’une appréciation très pratique des circonstances de droit et de fait applicables.
II. Le contrôle in concreto du juge de plein contentieux et ses modalités d’application.
A. Le contrôle du juge.
Il est acquis que le juge des installations classées sanctionne les refus d’autorisations d’exploiter ICPE fondés sur d’autres intérêts que ceux protégés par l’article L. 511-1 du Code de l’environnement.
Ce dernier a toutefois une interprétation extensive de ces intérêts protégés, et a dégagé de nouveaux « intérêts » plus précis, sur la base de ceux, généraux, visés à l’article L. 511-1 précité.
C’est ainsi qu’il a notamment pris en compte les impacts visuels d’une installation sur un site touristique en les rattachant à l’intérêt lié à « la conservation des sites et des monuments », visé nommément par ces intérêts protégés, dès lors que des prescriptions appropriées ne pouvaient pas prévenir cet inconvénient [10].
De même, statuant dans la limite de ces intérêts protégés, le juge a considéré que « les incidences sur la nature et le milieu environnants » de l’installation en cause n’étant pas établis, l’autorisation d’exploiter obtenue ne pouvait pas être annulée sur la base d’autres intérêts que ceux protégés à l’article L. 511-1 [11].
Dans l’affaire commentée, le juge contrôle précisément l’analyse faite par le Préfet de la demande d’autorisation d’exploiter et considère ainsi que le motif « tiré de l’absence de certitude sur la qualité et la pérennité des gisements de matière indispensables à l’alimentation de l’unité de méthanisation […] n’est pas, en lui-même, au nombre de ceux permettant à l’administration de refuser légalement d’accorder une autorisation d’exploiter une installation classée ».
Au demeurant, et fort de ses larges pouvoirs en matière ICPE, il contrôle étroitement le refus opposé par le Préfet à la lumière de ces intérêts et précise qu’à « supposer que le Préfet […] ait entendu, en invoquant le risque de viabilité économique de l’entreprise, opposer à l’exploitant un défaut de capacités financières […] le pétitionnaire établit disposer de capacités financières suffisantes pour mener à bien son projet et assumer l’ensemble des exigences susceptibles de découler du fonctionnement, de la cessation éventuelle de l’exploitation et de la remise en état du site ».
Le juge considère que « le Préfet […] n’est donc pas fondé à refuser, pour ce motif, la délivrance de l’autorisation sollicitée ».
Le juge se fait donc fort de contrôler si les motifs de refus sont bien fondés sur les intérêts protégés par l’article L. 511-1. A défaut, le refus est annulé.
La question de localisation de l’installation, laquelle revêt une importance capitale en matière de méthanisation et production de biogaz est une bonne illustration du contrôle approfondi du juge administratif.
Par exemple, le juge apprécie notamment si le demandeur a bien pris en compte dans son étude d’impact, dans le choix du site, l’environnement humain en relevant notamment que le site « était situé dans une zone à vocation industrielle, artisanale ou commerciale, où les parcelles situées à proximité ne sont plus valorisées d’un point de vue agricole depuis plus de dix ans et où la sensibilité au bruit est faible, compte tenu des axes routiers importants et d’une voie ferrée existant déjà à proximité ».
Et le juge de considérer que l’installation située « dans une zone fortement anthropisée, ne présentant pas de spécificité particulière en matière de faune et de flore, en dehors des zones potentiellement inondables et à l’extérieur de tout périmètre de protection de captage d’eau » [12] peut régulièrement être exploitée.
Il en va de même pour l’espèce commentée, où l’installation est située en zone « UE » d’un plan local d’urbanisme, « réservée à la construction d’immeubles à vocation commerciale et industrielle », n’appartenant pas à un « espace densément urbanisé » [13].
Plus largement, le juge exerce un contrôle approfondi sur les documents qui composent la demande d’autorisation d’exploiter et s’attache, par exemple, à vérifier la suffisance de « l’analyse de l’état initial du site du projet », « de l’analyse des effets du projet sur l’environnement » des « justifications sur le choix du projet » ou encore de « l’échelle du plan produit au dossier » [14].
Le juge met en balance avec les autres intérêts protégés par la législation des ICPE la « faible augmentation du trafic engendrée par le projet » [15] et l’absence de la réalité d’« impacts négatifs du projet sur la qualité de l’air environnant [vu d’ailleurs les] mesures préventives mises en place destinées à limiter les nuisances, telles que la ventilation optimisée et la collecte du lisier en circuit fermé » pour conclure que ces éléments permettent l’exploitation de l’installation de méthanisation autorisée dans le respect des intérêts protégés par cette législation [16].
Ce contrôle très poussé du juge est assorti de larges pouvoirs sur l’autorisation ou le refus qui lui est déféré.
B. Les pouvoirs du juge.
Le juge bénéficie de pouvoirs larges et peut notamment annuler tout ou partie du refus, enjoindre au Préfet de délivrer l’autorisation et même accorder lui-même l’autorisation qui avait été refusée [17].
Dans notre espèce, le juge considère que le fait que des odeurs aient été senties par des riverains de l’installation projetée en région Pays de la Loire lors de la visite d’une installation située dans une autre région (visite organisée en Bretagne à l’initiative du développeur) ne permet pas d’établir une comparaison avec l’installation projetée, et encore moins de constituer un motif de refus de l’autorisation.
L’analyse technique des données de vent et des caractéristiques propres à chaque installation a conduit le juge à estimer que la comparaison entre ces deux installations n’était pas pertinente.
De la même manière, après une analyse précise des enjeux liés à la préservation de la ressource en eau et l’articulation de ce principe avec l’exploitation du projet, le juge considère que celui-ci ne porte pas d’atteinte à « une zone humide d’intérêt particulier ».
Le juge en déduit que l’autorisation sollicitée ne pouvait pas non plus être refusée pour un tel motif.
L’exercice de ce contrôle très pratique par le juge est nécessaire pour comprendre les enjeux techniques liés à l’installation et l’exploitation projetée, qui sont inhérents au secteur de la méthanisation et du biogaz.
C’est ainsi qu’en l’espèce, les juges estiment que le refus d’autorisation opposé au développeur n’était pas justifié, et qu’il devait être enjoint au Préfet de délivrer l’autorisation sollicitée, dans le délai d’un mois, sous réserve de l’absence de changement dans les circonstances de droit et de fait relatives à la situation du pétitionnaire et des conditions d’exploitation de l’installation.
Les intérêts protégés par la règlementation des installations classées, et seulement ceux-ci, guident la vie de l’installation elle-même en étant à l’origine des prescriptions de l’arrêté d’autorisation d’exploiter.
A ce titre, le Conseil d’Etat a précisé que l’exploitant d’une installation classée ne peut se voir imposer uniquement des prescriptions en rapport avec ses activités d’exploitant et avec les atteintes qu’elles sont susceptibles de porter aux intérêts de l’article L. 511-1 du Code de l’environnement. Dans cette affaire, les juges ont rappelé en outre que le Préfet ne pouvait pas « exiger de l’exploitant de contrôler la présence dans les eaux rejetées par son installation de substances qui ne peuvent, ni directement, ni indirectement par réaction chimique, être issues de cette installation » [18].
Ces larges pouvoirs du juge de plein contentieux sont rappelés et précisés par la réforme de l’autorisation environnementale. On mentionnera notamment l’article L. 181-18 du Code de l’environnement [19], qui dispose que le juge saisi de conclusions dirigées contre une autorisation environnementale (après avoir constaté que les autres moyens n’étaient pas fondés) peut notamment limiter à une seule partie de l’autorisation la portée de l’annulation qu’il prononce, lorsqu’un vice n’affecte qu’une partie de cette autorisation, et demander au Préfet de reprendre l’instruction sur la partie qui a été entachée d’irrégularité [20].
Enfin, d’un point de vue pratique, on ne pourra que recommander aux porteurs de projets de s’assurer de la sécurisation juridique de leur dossier de demande d’autorisation.
Lors d’un contentieux, seuls des arguments précis et techniques peuvent être mis en avant pour parvenir à convaincre les juges de la légalité de l’autorisation délivrée ou de l’illégalité du refus opposé.
Cette approche inhérente au droit des installations classées est particulièrement adaptée au secteur de la méthanisation et du biogaz, marqué par la technicité (approvisionnement en substrats, gestion des dégagements de chaleurs, plan d’épandage associé etc.) et devrait contribuer au développement de cette énergie renouvelable pour respecter l’objectif fixé de 137 MW installés en 2018 pour la méthanisation en France [21].
