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Le sursis à exécution des jugements en plein contentieux : le cas des installations classées pour la protection de l’environnement.

Par Clément Leroy, Assistant du contentieux et Clémence Vandelannoitte, Elève-avocate.

L’article R. 811-15 du Code de justice administrative prévoit : « Lorsqu’il est fait appel d’un jugement de tribunal administratif prononçant l’annulation d’une décision administrative, la juridiction d’appel peut, à la demande de l’appelant, ordonner qu’il soit sursis à l’exécution de ce jugement si les moyens invoqués par l’appelant paraissent, en l’état de l’instruction, sérieux et de nature à justifier, outre l’annulation ou la réformation du jugement attaqué, le rejet des conclusions à fin d’annulation accueillies par ce jugement ». Cet article subordonne le sursis à exécution d’un jugement d’annulation à la condition que les moyens invoqués par l’appelant paraissent, en l’état de l’instruction, sérieux et de nature à justifier, outre l’annulation ou la réformation du jugement attaqué, le rejet des conclusions à fin d’annulation accueillies par ce jugement. Initialement, le sursis à exécution retenait la formule « pour excès de pouvoir » à la suite du terme annulation d’une décision administrative.
C’est logiquement en ce sens que, sous l’empire de l’ancien régime du sursis à exécution, la jurisprudence excluait du bénéfice de ces dispositions les jugements relevant du plein contentieux.
En ce sens la jurisprudence Société Fabenrev (CE, 26 juillet 1985, Société Fabenrev, n°64718, aux tables) s’agissant d’une autorisation d’exploitation d’une installation classée.

Le champ d’application de l’article R. 811-15 du Code de justice administrative ne concerne plus seulement l’excès de pouvoir, il recouvre désormais les annulations prononcées par le juge de plein contentieux comme l’ont précisé le Conseil d’État et la cour administrative d’appel de Douai ( CE, 27 mai 2016, ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie c/ FNSEA et autres, n° 394960, inédit, annulation d’un arrêté portant délimitation des zones vulnérables aux pollutions par les nitrates d’origine agricole ; CAA de Douai, 2 octobre 2008, n° 08DA00310 et 08DA00367 s’agissant d’un arrêté autorisant un centre de stockage et de traitement de déchets ménagers annulé par les premiers juges, ou encore CAA de Douai, 15 juin 2017, n° 17DA00506 s’agissant d’un jugement annulant un arrêté autorisant une unité de fabrication de granulés de bois et une centrale biomasse.

Par un arrêt n° 17DA02036 du 1er février 2018, la cour administrative d’appel de Douai donne une nouvelle impulsion à l’évolution du champ d’application de l’article R. 811-15 en matière de sursis à exécution des jugements devant le juge du plein contentieux, étendant ainsi la jurisprudence dite Meuse Compost. Par cet arrêt de Section du 11 mars 2009 (n° 314788, aux tables), le Conseil d’État reconnaît que le sursis à exécution peut être sollicité à l’encontre d’un jugement prononçant l’annulation d’un contrat sur recours d’un tiers, en application de l’article R. 811-15 du CJA. La haute juridiction, retenant « que les dispositions [de R 811-15 CJA] doivent être entendues comme s’appliquant tant à un jugement prononçant l’annulation d’un acte unilatéral qu’à un jugement prononçant sur recours de tiers l’annulation totale ou partielle d’un contrat ainsi que sa résiliation ». Il s’agit ici, bien évidemment, du recours dit Tropic issu de la jurisprudence d’assemblée du 16 juillet 2007 (AJDA 2007, p. 1577, chron. Lenica et Boucher). Cette possibilité a été offerte grâce à la réécriture opérée par le décret n°2000-389 du 4 mai 2000 supprimant la référence au recours pour excès de pouvoir, étendant ainsi le champ d’application de l’article R. 811-15 au recours de plein contentieux objectif et subjectif. Cette décision amorce une extension du champ d’application du sursis sur la base du R. 811-15. Les pouvoirs du juge en plein contentieux ne se limitant pas à l’annulation ou au rejet, dans sa décision Meuse Compost, le Conseil d’État admet l’applicabilité de l’article R. 811-15 du Code de justice administrative à un jugement prononçant, l’annulation totale ou partielle d’un contrat ainsi que sa résiliation.

Selon l’arrêt, le juge peut « prononcer la résiliation du contrat ou (en) modifier certaines (des) clauses », décider de la poursuite de son exécution, éventuellement sous réserve de mesures de régularisation par la collectivité contractante, (…) accorder des indemnisations en réparation des droits lésés , (…) annuler, totalement ou partiellement, le cas échéant avec un effet différé, le contrat  ». Si l’on excepte les demandes indemnitaires, le juge n’est pas tenu par les conclusions. Juge de plein contentieux saisi de la validité du contrat, il lui est loisible d’ordonner la résiliation, plutôt que d’annuler, de modifier, plutôt que de résilier. Néanmoins, à la lettre de l’article R. 811-15, le législateur n’a pas abandonné la référence du jugement prononçant l’annulation d’une décision administrative. Et comme le souligne Nicolas Boulouis, dans ses conclusions de l’affaire Meuse Compost, la lettre même de l’article induit une logique binaire annulation/rejet (Nicolas Boulouis, Quel régime du sursis à exécution pour un jugement prononçant l’annulation d’un contrat ?, conclusions sous Conseil d’État, 11 mars 2009, Société Meuse Compost, n° 314788, BJCP n° 65, 1er aout 2009, p. 334). C’est pour cette raison que le rapporteur public se positionnait plus en faveur de l’article R. 811-17 pour obtenir le sursis à exécution, conditionné, lui, par des conséquences difficilement réparables et des moyens sérieux.

Par l’arrêt du 1er février 2018, n°17DA02036 (fiché en R sur cet apport), la cour administrative d’appel de Douai a opté pour une lecture extensive de la jurisprudence Meuse compost, et par suite, de l’article R. 811-15. La cour admet son applicabilité aux recours dirigés contre un jugement prononçant l’abrogation d’un acte administratif : « Ces dispositions doivent être entendues comme s’appliquant tant à un jugement prononçant l’annulation d’un acte unilatéral qu’à un jugement prononçant sur recours d’une personne intéressée, dans le cadre du contentieux de pleine juridiction, l’annulation partielle ou totale d’un acte individuel concernant le fonctionnement d’une installation classée pour la protection de l’environnement, ainsi que son abrogation ou sa réformation ». En l’espèce, la cour était saisie d’un sursis à l’encontre d’un jugement par lequel le tribunal administratif d’Amiens a prononcé l’abrogation, au terme d’un délai de 6 mois à compter de la notification du jugement, de l’arrêté du préfet portant autorisation d’exploiter un centre de stockage de déchets « en tant qu’il interdit l’infiltration des eaux issues du traitement des lixiviats par osmose inverse ». Il a également enjoint au préfet de prendre « dans ce même délai, un arrêté définissant les modalités d’application de cette mesure ».

Si la possibilité d’utiliser l’article R. 811-15 en matière d’ICPE ne fait pas de doute, son application à un jugement abrogeant une décision administrative n’est, cependant, pas évidente, eu égard à la rédaction de l’article. S’inspirant de l’ouverture offerte par la jurisprudence Meuse Compost, il est possible, par analogie, d’assimiler la résiliation d’un contrat à l’abrogation d’une décision administrative, toutes deux ne valant que pour l’avenir. Comme le relève Marc Wallerich (M. Wallerich, Décisions susceptibles de faire l’objet d’un sursis, AJDA 2008 p.2063, à propos de l’arrêt de la CAA de Nancy, n°07NC01806, fiché en B sur la recevabilité d’une collectivité locale à solliciter, sur le fondement de l’article R. 811-15 du Code de justice administrative, le sursis à exécution d’un jugement annulant un contrat qu’elle a passé) après l’ouverture du «  recours de pleine juridiction aux concurrents évincés de la conclusion d’un contrat administratif, [le Conseil d’État] a ensuite admis la recevabilité desdits concurrents à demander la suspension de l’exécution du marché sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative. ». C’est donc par une lecture croisée des dispositions des articles L. 521-1 et R. 811-15 du CJA, que la haute juridiction et précédemment la cour administrative d’appel de Nancy, ont étendu le champ d’application de l’article R. 811-15. Cette lecture combinée avait pourtant été écartée s’agissant d’un jugement prononçant la décharge en contentieux fiscal (CAA Douai, 23 novembre 2017, n° 17DA01517, fiché en C+ sur ce point, dont le considérant de principe reprenait que « le jugement d’un tribunal administratif prononçant la décharge d’une imposition ne peut être assimilé à un jugement prononçant l’annulation d’une décision administrative, au sens des dispositions, citées au point précédent, de l’article R. 811-15 du Code de justice administrative ; qu’ainsi, ces dispositions n’autorisent pas l’administration à demander l’annulation d’un jugement déchargeant un contribuable d’une imposition »).

Toutefois la dialectique n’est pas la même entre ces deux affaires. S’il est loisible aux justiciables de présenter une demande de sursis à exécution sur les différents fondements (sans que cela affecte la recevabilité de la requête, en ce sens Conseil d’Etat, 19 juin 2006, Monsieur, aux tables.), il apparait clairement que les différents fondements sont inégaux. L’application littérale de l’article R. 811-15 au contentieux fiscal encourage le justiciable à présenter sa demande de sursis sur un fondement bien plus avantageux, constitué par l’article R. 811-16 du CJA. Particulièrement adéquat et plus aisé à obtenir (voir sur ce point un autre article publié sur Village de la Justice relatif au sursis à exécution des jugements en contentieux fiscal).

En revanche, sur le fondement de l’article R. 811-17, le justiciable doit démontrer, outre l’existence de moyens sérieux, une seconde condition tenant aux conséquences difficilement réparables. Ce qui, en contentieux des installations classées, se révèle très complexe. La jurisprudence du Conseil d’État et des cours administratives d’appel n’illustre d’ailleurs que peu de sursis en matière d’ICPE sur le fondement de R. 811-17 : pour un exemple toutefois, ancien, CE, 27 janvier 1978, Société Thann et Mulhouse, n°s 02349, 09163 au recueil, s’agissant d’un tribunal administratif ayant interdit le déversement de déchets industriels et tout déversement d’eaux résiduaires. Le Conseil d’État a estimé qu’eu égard aux techniques de production utilisées, l’exécution du jugement entrainerait des conséquences difficilement réparables.

Outre que l’abrogation puisse s’apparenter à une annulation pour l’avenir et ne représente ainsi qu’une alternative, lorsque le juge constate que les mesures ordonnées par le préfet, chargé du contrôle des ICPE, étaient légalement justifiées lorsqu’elles ont été prises, mais ne sont plus nécessaires à la date à laquelle il statue, il doit, non annuler l’arrêté mais l’abroger pour l’avenir (CE 21 janvier 2002, ministre de l’Aménagement du territoire et de l’environnement c/ société Schweppes France, n° 234227, au recueil.). Le carcan littéral de l’article R. 811-15 n’apparait ainsi pas véritablement adapté aux pouvoirs du juge en plein contentieux, celui-ci n’ayant pas un office limité à l’annulation ou au rejet. Ce dernier étant parfois, tenu d’abroger ou de modifier l’acte administratif en litige.

L’extension permise par la cour administrative d’appel de Douai ne peut qu’apparaitre pertinente au regard des pouvoirs du juge de plein contentieux et de la voie hasardeuse de l’article R. 811-17 pour le justiciable en cette matière.

Par Clément Leroy, assistant du contentieux, vacataire,
et Clémence Vandelannoitte, élève avocate au sein de IXAD.

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