Jean-Jacques Urvoas
Maître de conférences en droit public, Université de Brest
Ancien garde des Sceaux et ancien Président de la Commission des lois

 
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  • Parution : 13 mai 2020

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Guide de lecture.
 

[Dossier] Droits fondamentaux et état d’urgence sanitaire. Un début de contrôle parlementaire mal orienté (J.-J. Urvoas).

Les enjeux de la préservation de l’État de droit en cas de déclaration de l’état d’urgence posent notamment la question de la désactivation du droit, de sa sur-activation et du contrôle des régimes dérogatoires adoptés.

Dans le cadre de son dossier, la Rédaction vous propose de découvrir cette "chronique partagée". Ici, Jean-Jacques Urvoas nous livre ses réflexions sur le contrôle parlementaire des mesures prises par le gouvernement dans le cadre de la crise sanitaire.

"Depuis l’adoption de la loi du 24 mars 2020 qui a créé « l’état d’urgence sanitaire », les deux assemblées ont imaginé des dispositifs destinés à contrôler les mesures prises par le gouvernement.

En effet, par essence et dans ses manifestations, ce régime d’exception porte gravement atteinte aux libertés fondamentales. Il est donc légitime que le pouvoir législatif puisse en permanence s’assurer que ces restrictions sont bien « nécessaires, adaptées et proportionnées » pour reprendre les termes de la jurisprudence.

Jean-Jacques Urvoas

C’est ainsi que depuis une décision de sa conférence des Présidents, l’Assemblée nationale s’est dotée, le 1er avril 2020, d’une « mission d’information sur la gestion et les conséquences dans toutes ses dimensions de l’épidémie de Coronavirus-COVID19 » [1] . Au Sénat, c’est la commission des Lois qui a constitué en son sein, le 25 mars 2020, une « mission pluraliste de suivi » [2].

Depuis ces dates, les deux chambres ont entamé leur travail dans des conditions évidemment extrêmement compliquées.

A l’Assemblée, pour le moment, le bilan est maigre et le classicisme de rigueur puisque seules cinq réunions se sont tenues pour entendre quelques membres du gouvernement (Premier ministre, ministres de l’Intérieur, de la Justice, des Outre-mer) puis le président du « Conseil scientifique Covid-19 » et la directrice de Santé publique France. De surcroit, contrairement aux habitudes en matière de contrôle, la majorité a accaparé l’ensemble des responsabilités [3]. Heureusement, la Commission des lois, au cours de cinq autres réunions tenues sous la forme de visioconférences retransmises en direct sur le portail vidéo de l’Assemblée nationale a multiplié les rencontres [4].

Le Sénat est bien plus actif et notablement plus imaginatif puisque 27 auditions ont déjà été organisées par des binômes de sénateurs autour de sept thématiques (juridictions judiciaires et administratives, prisons et autres lieux privatifs de liberté, forces de sécurité intérieure, sécurité civile, outils numériques de traçage et protection des données personnelles, collectivités territoriales - administration déconcentrée de l’État et accès aux services publics au niveau local, élections). Parallèlement la Commission a procédé aux auditions de quatre ministres et de trois responsables divers [5]. De plus, dès le 2 avril 2020, elle s’est livrée à un premier examen complet des mesures arrêtées par le Gouvernement dans les dix jours qui ont suivi la proclamation de cet état d’urgence, l’ensemble de ses constats prenant la forme d’un document de 122 pages. Un second rapport de la même eau, lourd de 177 pages, vient d’être publié le 30 avril.
Ces initiatives sont naturellement utiles. Elles souffrent cependant, en l’état, d’une carence préjudiciable. Le Parlement semble engagé bien plus dans un « observatoire des pratiques » plutôt que dans l’exercice novateur de contrôle que justifierait l’intensité des mesures attentatoires aux libertés découlant des mesures gouvernementales. Jamais notre pays en temps de paix, n’avait connu des telles limitations à deux libertés essentielles, celle d’aller et de venir et celle d’entreprendre. Et cela sur tout le territoire et pour toute la population.
Dans ces conditions, il était légitime d’attendre du Parlement qu’il déploie des moyens conséquents pour être à la hauteur de la tâche.

« Il était légitime d’attendre du Parlement qu’il déploie des moyens conséquents pour être à la hauteur de la tâche ».

C’est ce que firent, par exemple, dans des conditions au moins aussi délicates, les deux chambres de la IIIe République au cours de la première guerre mondiale. Ainsi, alors qu’elles étaient juridiquement dépourvues de cette capacité, les commissions imposèrent-elles aux différents gouvernements de leurs rendre des comptes après des investigations répétées et très diversifiées. A titre d’exemple la commission de l’Armée de la Chambre des députés « constatant l’insuffisance du contrôle gouvernemental sur l’administration » décida « d’institue[r] pour son propre compte un véritable service d’inspection sur pièces et sur places de tous les services intéressants la défense nationale » [6]. Partant, entre janvier 1915 et novembre 1916, elle entendit 42 fois le ministre de la Guerre ou le président du Conseil [7] et publia 64 rapports. Dans le même temps, au Sénat, Clémenceau, cumulant la présidence de la commission des Affaires étrangères et celle de l’Armée proclamait un droit que les commissions ne détenaient pas : celui de contrôler le gouvernement ! Ainsi outrepassant l’hostilité de l’état-major militaire, il effectua de nombreux déplacements dans la « zone de l’avant » placée sous l’autorité du général en chef. Joffre avait pourtant écrit à un député qu’il « ne pouvait […] accepter la présence dans la zone des armées d’aucune commission ou délégation du Parlement » [8]

Naturellement, tous les gouvernements qui se succédèrent au cours de ce conflit se sont plaints des entraves que le contrôle parlementaire apportait à leur action. Mais c’est pourtant cette pression qui a incité l’exécutif à prendre des mesures indispensables. Quand les Français doutaient du bien-fondé des orientations militaires, par son action le Parlement a assuré l’unité morale de la nation.
Sans pousser les feux de la comparaison, n’aurait-il été logique que le Parlement de 2020 commence par s’interroger sur la nécessité des mesures adoptées dans la suite de la proclamation de l’état d’urgence sanitaire ? Leur application requiert évidemment une vigilance et les parlementaires peuvent s’appuyer sur un savoir-faire patiemment construit au sein des deux commissions des Lois durant l’état d’urgence antiterroriste [9]. Mais pourquoi avoir accepté que les dispositions de la loi du 24 mars 2020 organisent un contrôle en deçà de celui prévu par la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence, modifiée par la loi 21 juillet 2016 et même moins protecteur des libertés fondamentales que celui prévu dans le cadre de la loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme (dite « SILT ») ? A-t-il oublié ce qu’écrivait un ancien secrétaire général de l’Assemblée nationale « c’est à l’étendue de leurs moyens de contrôle que se mesure aujourd’hui la force des assemblées parlementaires » [10] ?

« Pourquoi avoir accepté que les dispositions de la loi du 24 mars 2020 organisent un contrôle en deçà de celui prévu par la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence (...) ? »

Pourquoi ne pas avoir commencé l’actuel contrôle par s’intéresser aux justifications gouvernementales pour décider que les durées de la détention provisoire sont allongées, à l’instar des délais de traitement des demandes de mise en liberté ? Celles-ci étaient-elles réellement « nécessaires » ? Pourquoi ne pas demander des comptes sur l’incroyable recul consistant à prévoir que dans les comparutions immédiates, les prévenus soient contraints de se passer d’avocats pour les défendre ? Cette décision prise par ordonnance est-elle vraiment « proportionnée » ? Pour ces quelques mesures comme pour d’autres, ce n’est pas tant l’application qui mérite les investigations parlementaires que leurs motivations. Que diable, un contrôle parlementaire est avant tout un contrôle de la responsabilité politique !

En vérité, l’exercice que conduit notamment l’Assemblée nationale apparaît pour le moment comme un simple accompagnement gouvernemental technique, pas comme la manifestation d’une volonté politique de vigilance démocratique. N’est-ce pas à nouveau, un triste retour de l’intériorisation par les députés de la supériorité du pouvoir exécutif qu’ils n’osent pas questionner tout simplement parce qu’ils sont convaincus qu’une majorité n’a vocation qu’à obéir ?"

Retour au sommaire du dossier ici.

Notes :

[3Richard Ferrand est tout à la fois le président de la mission et aussi son rapporteur général.

[4Différents directions d’administration centrales (administration pénitentiaire, direction des affaires criminelles et des grâces, direction de la police nationale, de la gendarmerie nationale) des associations d’élus (AMF, ADF, France urbaine,…) et de professionnels (association des avocats pénalistes…)

[5Les ministres de l’Intérieur, de la Justice, les secrétaires d’Etat chargé du numérique et de la fonction publique, la présidente de la CNIL, président du Comité scientifique Covid-19 et le Défenseur des droits.

[6Journal Officiel, Documents parlementaires à la Chambre, 1919, annexe n°7259, pp. 3412.

[7Sur cette période, voir l’ouvrage de référence : Fabienne Bock, Un parlementarisme de guerre 1914-1919, Belin, 2002.

[8Ibid.

[9Il fut proclamé le 14 novembre 2015 et régulièrement prolongé jusqu’au 1er novembre 2017. Durant cette période, les deux commissions des lois publièrent de très nombreux rapports.

[10Michel Ameller, Les questions, instrument du contrôle parlementaire, LGDJ, 1964, p. 9

Jean-Jacques Urvoas
Maître de conférences en droit public, Université de Brest
Ancien garde des Sceaux et ancien Président de la Commission des lois

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