Depuis l’arrêt du 12 mars 2010 du Conseil d’État dit Commune de Hoenheim, la jurisprudence administrative avait étendu le bénéfice de la protection fonctionnelle au harcèlement moral.. Un contentieux s’est alors progressivement établi : un agent pouvait solliciter la mise en œuvre de la protection fonctionnelle y compris contre l’administration elle-même pour harcèlement moral.
Ainsi, un agent subissant des faits de harcèlement avait la possibilité de :
poursuivre les auteurs présumés dans le cadre d’une plainte pénale,
solliciter la protection fonctionnelle auprès de son employeur afin de voir ses frais de procédure pris en charge,
en cas d’inaction de son employeur, le poursuivre dans le cadre d’un contentieux mixte devant le juge administratif afin de le voir condamné pour harcèlement moral et obtenir réparation du fait de cette faute.
Cette stratégie judiciaire, relativement hybride en contentieux administratif, n’était pas sans poser problème dans la pratique.
En effet, le harcèlement moral peut être à la fois interpersonnel (exercé par des agents sur d’autres, faits constitutifs de fautes détachables mais commises dans le cadre du service) et institutionnel, c’est-à-dire impersonnel, commis par une chaîne hiérarchique diffuse et déresponsabilisée.
En général, l’agent subit des faits de harcèlement de la part d’autres agents (supérieur hiérarchique ou subalterne), faits couverts par la hiérarchie de façon soit intentionnelle soit parce qu’elle ne prend pas au sérieux les atteintes. La pratique judiciaire revenait alors à rendre l’employeur complice pour ne pas avoir traité en interne le harcèlement moral.
La loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie, aux droits et obligations des fonctionnaires vient de réformer et compléter l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 sur la protection fonctionnelle, venant à la fois fixer une jurisprudence assise mais également préciser les contours de la protection fonctionnelle. Alors même qu’à cette heure il est encore trop tôt pour dire quelle en sera l’interprétation des juridictions (les premières décisions interviendront d’ici au moins un an), le Conseil d’État vient de rendre un arrêt dans la totale mouvance de l’esprit de ce nouveau texte.
Ainsi, le contentieux de la protection fonctionnelle va se préciser. Pour autant, les difficultés pratiques n’ont pas fini de se poser.
Dans un arrêt du 20 mai 2016, Hôpitaux civils de Colmar, n°37571, la section contentieux du Conseil d’État a désormais disjoint le contentieux entre d’une part les procédures à diligenter contre les auteurs des faits subis dans le service (contentieux de la protection fonctionnelle) et la procédure contre l’employeur lui-même du fait de sa propre responsabilité dans la commission de la faute reprochée (contentieux de la responsabilité).
Cela entérine, si besoin était, la nature mixte de ce contentieux à vocation indemnitaire : le point de départ reste le contentieux de l’excès de pouvoir (refus de protection fonctionnelle) et inclut une demande indemnitaire du fait de l’illégalité de la décision contestée mais aussi de la faute commise (plein contentieux – contentieux de la responsabilité).
Le Conseil d’État a entendu donner une portée importante à sa décision qui est publiée au recueil.
Mais que nous apporte cet arrêt sur la protection fonctionnelle ?
En l’espèce, une infirmière s’était plaint à son employeur, les Hospices civils de Colmar, du vol de ses affaires personnelles dans le vestiaire professionnel, sur le lieu de travail. L’arrêt n’indique pas la totalité de la procédure mais vise l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983, version antérieure à la récente réforme. On peut en déduire que l’agent a sollicité la mise en œuvre de la protection fonctionnelle, peut-être pour obtenir le remboursement de ses frais de procédure au pénal (plainte contre X ou personne dénommée) mais également contre l’employeur pour faute dans l’organisation du service.
Le tribunal administratif de Strasbourg avait condamné les Hospices civils de Colmar pour faute et au versement de 1016,86 euros en réparation du préjudice subi. Les Hospices ont formé un pourvoi contre ce jugement. Sans avoir accès aux éléments de procédure, nous pouvons néanmoins déduire l’argumentation des Hospices du 2e considérant de l’arrêt. Il semblerait que les Hospices civils de Colmar aient contesté le fait que le tribunal ait retenu leur responsabilité pour faute, alors que l’agent aurait pu (ou a pu) bénéficier de la protection fonctionnelle. Ainsi, le fait de protéger l’agent contre les auteurs de vol, en l’espèce, suffisait à couvrir la responsabilité de l’administration.
Le Conseil d’État en déduit deux choses, faisant de la protection fonctionnelle une protection pleine et entière, totalement indépendante de la propre responsabilité de l’administration.
Ainsi, il procède en 3 temps :
la protection fonctionnelle n’établit pas un régime de responsabilité entre l’administration et l’agent « considérant que les dispositions de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, en vertu desquelles une collectivité publique est tenue de protéger les fonctionnaires qu’elle emploie à la date des faits en cause contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont ils pourraient être victimes à l’occasion de leurs fonctions et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté, sont relatives à un droit statutaire à protection qui découle des liens particuliers qui unissent une collectivité publique à ses agents et n’ont pas pour objet d’instituer un régime de responsabilité de la collectivité publique à l’égard de ses agents » ;
la mise en œuvre de la protection fonctionnelle n’exclut néanmoins pas la recherche de la responsabilité de l’administration « que la circonstance qu’un agent soit susceptible de bénéficier de la protection de la collectivité qui l’emploie pour obtenir réparation d’un préjudice qu’il estime avoir subi ne fait pas obstacle à ce qu’il recherche, à raison des mêmes faits, la responsabilité pour faute de cette collectivité »
un agent peut donc obtenir à la fois la mise en œuvre de la protection fonctionnelle ET la mise en œuvre de la responsabilité pour faute de l’administration à raison des mêmes faits – même faits mais base légale et auteurs différents « que par suite, et à supposer même que Mme B. ait pu, à raison des faits en cause dans le litige dont il était saisi, bénéficier de la protection prévue par l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983, le tribunal administratif n’a pas commis d’erreur de droit en statuant sur ses conclusions tendant à ce que soit reconnue la responsabilité pour faute des Hospices civils de Colmar. »
Ainsi en l’espèce, le Conseil d’État distingue bien :
l’infraction de vol justifiant la mise en œuvre de la protection fonctionnelle par la collectivité, au visa de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983,
la faute de l’employeur pour avoir manqué à son obligation de moyens de protéger les objets que les personnels déposent dans les vestiaires collectifs, au visa du Code du travail.
Quelle est la complexité attendue en matière de harcèlement moral ?
Le nouvel article 11 de la loi du 13 juillet 1983 prévoit désormais expressément la mise en œuvre de la protection fonctionnelle pour harcèlement (ce qui inclut en conséquence également le harcèlement sexuel). Et c’est là que le bât blesse, lorsque l’on combine cette jurisprudence et la nouvelle rédaction de l’article 11.
En suivant la logique du Conseil d’État, bien que cette pratique soit déjà acquise par les spécialistes de la matière, il sera possible de :
solliciter la mise en œuvre de la protection fonctionnelle pour les faits dénoncés dans le cadre des procédures pénales et civiles contre les auteurs présumés des faits (ce qui est en conformité avec la nouvelle rédaction du texte),
engager la responsabilité de l’employeur pour manquement à l’obligation de protection de résultat, comme en droit du travail et sur la base des mêmes textes, de la santé et de la sécurité sur le lieu de travail.
Mais quid de la troisième branche, le harcèlement moral exercé par l’employeur ?
De nombreuses décisions, certes éparses et non encore fixées par le Conseil d’État, reconnaissent le harcèlement moral de l’employeur pour n’avoir pas agi, pour ne pas avoir mis en œuvre la protection fonctionnelle ou pour avoir couvert la hiérarchie. Le langage usuel, de même que la Cour de cassation, dénomment cette forme de harcèlement le harcèlement managérial. Nous lui préférons le terme de harcèlement institutionnel : une administration ne fonctionne pas comme une entreprise et on est au-delà du management, on se situe dans un système, des usages qui, si les textes sont aboutis, méconnaissent encore trop fortement le problème du harcèlement moral.
Et jusque très récemment, voire à ce jour encore, l’administration en tant qu’employeur reste très largement impunie de ses silences complices.
Cet arrêt du Conseil d’État ne concerne pas le harcèlement moral. Mais il ouvre une voie intéressante sur la reconnaissance, enfin, comme en droit du travail, de la responsabilité de l’employeur dans la commission des infractions et fautes commises par ses agents sur d’autres. Il n’y a plus qu’un pas à faire reconnaître le harcèlement institutionnel et à responsabiliser enfin les administrations sur leurs fautes managériales.
Afin d’être totalement juste, la reconnaissance de cette responsabilité devra également couvrir la totalité des frais et honoraires déboursés devant les juridictions administratives pour faire reconnaître ses droits, y compris contre l’employeur. En toute logique, si l’employeur a commis des agissements ayant dégradé les conditions de travail d’un agent, les procédures de contestation entrent dans le champ de la protection fonctionnelle. Le nouvel article 11 le restreint pourtant aux instances civiles et pénales, ce qui ne lassera pas de nourrir un abondant contentieux et fait prendre au contentieux de la protection fonctionnelle une nouvelle dimension.
La vraie question politique qui se pose est la suivante :
le législateur a-t-il choisi d’exclure la responsabilité de l’employeur (pour harcèlement moral et sexuel notamment) du champ de la protection fonctionnelle afin d’en faire un régime distinct entre les actes commis par les agents/tiers/usagers et l’employeur ?
ou la hausse exponentielle du contentieux de la fonction publique liée aux réorganisations de service, aux suppressions de poste, à une lente mais inexorable disparition de pans entiers du service public, doit rester au préjudice entier des agents sans possibilité de recours indemnitaire contre l’administration, au moins sur la prise en charge des frais de justice ?
On pourrait le croire et c’est peut-être un peu des deux.
Cet arrêt nous indique pourtant qu’il existe une autre voie, celle de la responsabilité, pour faire condamner l’employeur. Encore reste-t-il à finaliser l’arsenal légal en matière de prévention des risques psychosociaux dans la fonction publique puisque le simple renvoi aux articles du Code du travail, sans base légale claire, fait exclure ce type de responsabilité par certains juges du fond. C’est donc ce nouveau terrain qu’il convient d’exploiter en matière contentieuse, en s’inspirant des arrêts assez aboutis de la Cour de cassation.
Si la protection fonctionnelle n’a pour vocation que de protéger l’agent victime de ses collègues, des usagers ou des tiers, il était temps de fixer enfin un régime de responsabilité clair de l’employeur.
Cette nouvelle jurisprudence et l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 modifié clarifient quelque peu ce contentieux qui sera encore largement nourri de débats judiciaires et doctrinaux. Pour autant, l’administration, et c’est souhaitable, tend à devenir un employeur comme les autres, avec des droits mais aussi et surtout des obligations.
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Discussions en cours :
Un conflit pour harcèlement moral dans une petite mairie : l’employée a sollicité la protection fonctionnelle à son Maire, lequel se trouve être aussi le harceleur désigné : au bout de 2 mois pas de réponse ; donc refus !
Il semble normal à l’Autorite Municipale qu’aucune mesure de déport n’ait été ni envisagée ni effectuée ?
Il me semblait que ce refus de déport était anticonstitutionnel ?
Agent de la fonction publique territorial et Victime de harcèlement au travail, avec atteinte physique et morale, en arrêt classer en maladie ordinaire pour souffrance au travail depuis 9 mois, et à demi traitement, je suis passer par toutes les phase que vous décrit dans l’ article.
votre article ma permis d’avoir un peu plus de clarté à la situation que je vie actuellement.
L’ atteintes physique et morale est évidant, mais l’impacte sur la vie de familial et la vie de couple est lourdement dévastateur.
aujourd’hui, je commence un procédure avec un avocat et le fait de découvrir les texte de lois à ce sujet me rassure.
alors merci pour votre article.
Bonjour,
Cet article est très intéressant, je suis moi même victime de harcèlement institutionnel et je me retrouve dans cette description au mot près.
Les explications sont remarquables.
Merci
Merci pour vos informations bien utiles et pour votre aide pour faire avancer les choses.
Effectivement, comment se défendre face à une grosse collectivité dont le Chef en haut de la pyramide est un Député Maire avec une chaîne hiérarchique responsable de harcèlement et complice ? Oui,se défendre coûte cher ! et surtout lorsque la collectivité a, quant à elle, des ressources inépuisables avec les deniers publics pour faire durer le plaisir en allant d’appels en appels. Me concernant, cela dure depuis 2011 et j’en suis à 52 000 € de frais de justice, et sans travail ni revenu ! Qui peut payer une telle somme dans ces conditions et sans protection fonctionnelle ? il faut donc être prête à tout vendre le fruit de 30 ans de travail... il faut juste le savoir.
A cela, on ajoute le devoir de réserve qui couvre tout et n’importe quoi pour justifier des sanctions, voire des révocations et ainsi le fonctionnaire ne peut plus parler, se défendre autrement que par voie de justice. C’est la double punition car en plus, non seulement il est humilié par la situation, en plus il ne peut pas en parler !!! Exemple : un collectif citoyen de soutien s’est constitué et m’a protégée de l’acte fatal mettant fin à ce cauchemar, et bien la révocation prend sa source dans cet unique fait ! et rien au niveau du travail.
Il y aurait tant à dire sur la question des fonctionnaires victimes aujourd’hui. C’est un véritable scandale, c’est inhumain et intolérable.
Il est vraiment temps que les choses bougent et que les victimes soient enfin reconnues et aidées financièrement via la protection fonctionnelle.
Nombre de fonctionnaires ont très bien fait leur travail, et uniquement dans l’intérêt général... Certaines victimes sont des "lanceurs d’alerte" pour avoir révélé des dysfonctionnements, des comportements malveillants /destructeurs, des dossiers douteux etc. et ils se retrouvent placardisés, sanctionnés et pire révoqués. Le ressenti est fort sur le fait de penser que les auteurs de harcèlement sont protégés et ceux qui osent parler, voire juste être force proposition sont sanctionnés.
C’est avec la peur au ventre que j’écris ces mots, car je vais les retrouver dans mon dossier disciplinaire... et je vais devoir m’en expliquer. Pourtant, il faut parler et dénoncer. Plus jamais ça ! Donc j’assume ces écrits.
Merci à vous pour votre aide vers la reconnaissance des fonctionnaires victimes.
Je suis en procès actuellement et ma collectivité, malgré ma demande, à ignoré la demande de prise en charge des frais judiciaires.
Après une mise au placard d’une dizaine d’années, que je considère pour ma part comme un permis de tuer légal, aucun soutien de mon employeur, ni même une écoute sur ma version des faits.
Par contre, un soutien total pour mon harcèleur.....
J’espère que la justice fera correctement son travail, car ce harcèlement m’a tuée de l’interieur et l’impact sur ma santé est énorme. Ne parlons même pas des dommages collatéraux sur ma vie privée !!!
J’espère que nous serons de plus en plus nombreux à signaler ces techniques indignes dans la fonction publique. La placardisation est une épreuve inhumaine. La médecine du travail se désengage bien souvent de sa mission de prévention, elle peut même être utilisée en levier pour des réorganisations de services. Du jour au lendemain, les soutiens internes : directions et collègues n’existent plus , la cassure du collectif est une étape d’isolement que certains managers utilisent avec brio, la confusion entre l’ information et la communication est également un outil violent et difficile à détecter dans des conditions de travail anormales . La perte de ses prérogatives, de ses contacts, documents et missions professionnelles sont intolérables.
La préservation des emplois primant aujourd’hui sur la solidarité, certains agents deviennent les complices passifs de ces agissements en laissant la place à un management basé sur la peur.
Il faut prendre du recul, s’armer de courage et de patience en gardant surtout sa santé : c’est une vraie épreuve au long cours. Ce détachement permet de comprendre après coup les détails et les techniques misent en place. Se défendre devant ces comportements hermétiques et indignes est une vraie mission citoyenne pour empêcher et prévenir l’institutionnalisation de ces actes répréhensibles.
Courage et détermination (sans la peur au ventre).
Bonjour,
Il existe en effet une organisation de l’injustice basée sur la complexification du droit, sans omettre la complexification des procédures et l’aléa juridictionnel cette source indicible et informelle du droit et qui pourtant parachève la volonté des législateurs et pour "couronner" le tout la charge des coûts est imputable aux citoyens justiciables.
De fait, dans cette jungle judiciaire savamment organisée il faut savoir choisir des soutiens qui n’en rajoutent pas sur le montant des honoraires en mettant à genoux les justiciables. De même qu’il faut savoir opter pour des praticiens aguerris aux techniques juridiques de traitement des plaintes pour harcèlement et autres formes discriminatoires.
Enfin, et heureusement il nous restera la Cour européenne pour remettre le droit à l’endroit.
Adel Laguil
Juriste droit social droit des affaires
Médiateur Professionnel
Président Allomédiation
Fonctionnaire dans une entreprise privé, j’ai subit le harcèlement moral au long court de la part d’un collègue dont je n’était pas la première proie. Une démarche "légère" de l’entreprise pour le rappeler à l’ordre il y a plusieurs années et lui demander de cesser ses agissements à mon encontre n’ont pas empêché que le harceleur reprenne très vite ses habitudes à mon encontre sous les yeux bien bien fermés de mon supérieur.
En parallèle on m’a surchargé de travail. Ces 2 situations combinées m’ont conduit à fuir ce service qui me rendait malade bien que mon activité me plaisait énormément. Je venais d’intégrer une nouvelle équipe lorsque le burn out a surgi. On m’avait demandé à ce moment là d’assurer mon ancien et mon nouveau poste.
L’entreprise m’a un jour gentiment raccompagnée chez moi compte tenu de mon état et depuis je suis en arrêt depuis bientôt 2 ans. L’entreprise a d’abord refusé le CLM puis après demande de recours me l’a accordé. Il est en passe de devenir un CLD (enfin si l’entreprise ne le refuse pas) et la commission de reforme doit se prononcer sur l’imputabilité au service. Ma demande de reconnaissance d’un AT avait elle aussi été refusée par l’entreprise.
En conclusion, je me retrouve à me battre contre mon harceleur (dont la vie se poursuit gentiment à son poste malgré une enquête interne qui a démontré que mes reproches étaient fondés), contre mon entreprise qui reconnait du bout des lèvres, la surcharge de travail et le comportement de non coopération (je cauchemarde sur ce terme !) de mon harceleur, mais apprécierait que je ne les interpelle plus (ou le plus rarement possible sur les process en cours au sein de mon entreprise pour me défendre). Ils n’ont rien à dire sur le comportement de mon responsable, mais il a été éloigné (de lui même ou pas ?). Ils traitent ma situation avec une légèreté incroyable et je pense que leur calcul de risque leur a paru valoir le coup de me "finir" en utilisant tous les stratagèmes possibles.
Heureusement, je bénéficie grâce à mes collègues, aux expertises diligentées par l’entreprises et aux différents médecins, de rapports et pièces cruciales qui pèseront lourd le jour des comptes. C’est bien le seul moyen de me faire entendre un jour si je tiens en vie jusque là.