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Le Code électoral et les tribunes de l’opposition ou de la majorité.

Par Valérie Farrugia, Avocat.

1ere Publication

A quelques semaines des élections européennes et à quelques mois des élections municipales, certains élus de l’opposition peuvent vouloir se servir de l’espace qui leur est réservé dans le bulletin d’information générale de la collectivité pour y tenir des propos électoraux.
Le maire ou le président de l’organe exécutif, en leur qualité de directeur de la publication, peuvent vouloir refuser la publication de telles tribunes en considérant qu’elles ne respecteraient pas l’article L. 52-8 du code électoral. Pour les raisons qui vont être développées, ci-dessous, un tel refus serait censuré par le juge administratif.

Il y a là une différence de traitement entre les élus de la majorité et les élus de l’opposition tant en termes de droit à l’expression que de tenue des comptes de campagne.

Pour bien appréhender la question, il convient de rappeler les textes applicables :
a) d’une part, selon l’article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT, ci-après) : « dans les communes de 3.500 habitants et plus, lorsque la commune diffuse, sous quelque forme que ce soit, un bulletin d’information générale sur les réalisations et la gestion du conseil municipal, un espace est réservé à l’expression des conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale » ;
b) d’autre part, l’article L. 52-4 du code électoral dispose notamment que : « le mandataire recueille, pendant les six mois précédant le premier jour du mois de l’élection et jusqu’à la date du dépôt du compte de campagne du candidat, les fonds destinés au financement de la campagne » ;
c) enfin, l’article L. 52-8 du code électoral prévoit notamment que : « les personnes morales, à l’exception des partis ou groupements politiques, ne peuvent participer au financement de la campagne électorale d’un candidat, ni en lui consentant des dons sous quelque forme que ce soit, ni en lui fournissant des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués ».

I. Les tribunes de l’opposition et le Code électoral.

Ainsi que cela vient d’être rappelé, dans les communes de plus de 3.500 habitants [1], en application de l’article L. 2121-27-1 du CGCT, les élus doivent pouvoir bénéficier d’un espace d’expression.

I-1. L’étendue du contrôle susceptible d’être opéré par le directeur de la publication sur le contenu des tribunes.

Le maire et le président de l’organe exécutif, en leur qualité de directeur de la publication, peuvent vouloir contrôler le contenu de cet espace d’expression en considérant notamment que des propos électoraux ne sauraient y être tenus pendant la campagne électorale puisque cela contreviendrait aux dispositions de l’article L. 52-8 du code électoral.

L’arrêt du Conseil d’Etat « Commune de Saint-Cloud » est venu fixer les règles en la matière : « il résulte des dispositions de l’article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales que la commune est tenue de réserver dans son bulletin d’information municipale, lorsqu’elle diffuse un tel bulletin, un espace d’expression réservé à l’opposition municipale ; que la commune ne saurait contrôler le contenu des articles publiés dans ce cadre, qui n’engagent que la responsabilité de leurs auteurs […] » (CE, 7 mai 2012, M. X., req. n° 353536, Rec.).

Par une décision du 27 juin 2018, le Conseil d’Etat a légèrement tempéré sa position en autorisant le maire, en sa qualité de directeur de la publication, à refuser une tribune présentant un caractère manifestement outrageant, diffamatoire ou injurieux au regard des dispositions de la loi du 29 juillet 1881 : « ni le conseil municipal ni le maire de la commune ne sauraient, en principe, contrôler le contenu des articles publiés, sous la responsabilité de leurs auteurs, dans cet espace. Il en va toutefois autrement lorsqu’il ressort à l’évidence de son contenu qu’un tel article présente un caractère manifestement outrageant, diffamatoire ou injurieux au regard des dispositions précitées de la loi du 29 juillet 1881 » (CE, 27 juin 2018, Mme A., req. n° 406081).

En l’état de la jurisprudence, cette faculté ouverte aux directeurs de la publication ne peut être étendue aux tribunes de l’opposition au seul motif qu’elles présenteraient un contenu électoral.

Refuser de publier une tribune pour cette raison, exposerait la collectivité à une procédure de référé liberté (TA Cergy-Pontoise, 11 septembre 2011, M. X., req. n° 1107539).

Rien ne lui interdit, en revanche, de rédiger un encart à côté d’une telle tribune en précisant que les deniers publics n’ont pas pour objet de financer la campagne électorale de l’intéressé.

Cette démarche sera d’autant plus efficace que le règlement intérieur organisera la possibilité pour le maire d’alerter l’auteur de la tribune litigieuse sur la difficulté rencontrée, et de lui demander, dans un délai raisonnable, de la modifier en conséquence.

I-2. Une tribune de l’opposition au contenu électoral est-elle contraire aux articles L. 52-4 et L. 52-8 du Code électoral ?

Ainsi que cela a été précédemment exposé, l’article L. 52-4 du Code électoral prévoit que les dépenses et recettes électorales doivent être inscrites dans les comptes de campagne qui sont tenus pendant les six mois précédant le premier jour du mois de l’élection et jusqu’à la date du dépôt du compte de campagne du candidat.

L’article L. 52-8 du même code interdit notamment aux collectivités territoriales de financer la campagne électorale d’un candidat.

Dans un premier temps, le Conseil d’Etat a considéré qu’une tribune au contenu électoral constituait un don provenant d’une personne morale, prohibé par l’article L. 52-8 du code électoral (CE, 3 juillet 2009, Elect. Muni. Montreuil-Sous-Bois, req. n° 322430, Rec. T.).

Dans un second temps, la Haute juridiction a retenu une approche contraire en jugeant que : « si de tels articles sont susceptibles d’être regardés, en fonction de leur contenu et de leur date de parution, comme des éléments de propagande électorale de leurs auteurs, ils ne sauraient être assimilés à des dons émanant de la commune, personne morale, au sens des dispositions de l’article L. 52-8 du code électoral » (CE, 7 mai 2012, Elect. Cant. Saint-Cloud., req. n° 353536, Rec., précité).

Le Conseil d’Etat ne retient pas la qualification de don au motif que la collectivité est tenue, en application de l’article L. 2121-27-1 du CGCT, de réserver un espace d’expression à l’opposition dans son bulletin d’information.

Par conséquent, le coût de publication et de diffusion des tribunes électorales d’élus de l’opposition n’a pas à figurer dans leur compte de campagne.

II. Les tribunes de la majorité et le Code électoral.

Le juge administratif considère que le groupe de la majorité peut également disposer d’un espace réservé d’expression : « ni ces dispositions (L. 2121-27-1), qui se bornent à imposer de réserver un espace d’expression aux conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale, ni les travaux parlementaires préalables à leur adoption, ne font pas obstacle à ce qu’un tel espace soit également ouvert dans le journal municipal aux élus de la majorité » (CAA Marseille, 16 décembre 2010, Cne Montpellier, req. n° 08MA05127 ; dans le même sens : CAA Paris, 4 juillet 2018, Mme J., req. n° 17PA01019).

Plus épineuse est la question de savoir si une tribune rédigée par un élu de la majorité échapperait à la qualification de don au sens de l’article L. 52-8 précité.

Le juge électoral ne s’est, à notre connaissance, pas prononcé sur cette question.

Ainsi que cela a été exposé, ci-dessus, le Conseil d’Etat considère qu’une tribune électorale de l’opposition ne peut être assimilée à un don en raison du caractère obligatoire de la dépense née de la mise en œuvre de l’article L. 2121-27-1 du CGCT.

Or, il ressort de la rédaction retenue par le juge administratif dans les décisions précitées que permettre aux élus de la majorité de disposer d’un espace d’expression n’est qu’une faculté offerte au maire et non plus une obligation.

On ne peut donc être assuré que le juge électoral considère qu’il ne s’agisse pas d’un don prohibé par l’article L. 52-8 du Code électoral.

Toutefois cette potentielle irrégularité s’appréciera au regard du coût financier de l’espace réservé à la tribune du groupe de la majorité et de son potentiel impact sur la sincérité du scrutin.

Il convient donc de se montrer attentif quant au contenu des tribunes de la majorité en période électorale.

Valérie Farrugia
Avocat à la Cour
vfarrugia chez gaia-avocats.com

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Notes :

[1A compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux, ce seuil sera abaissé à 1.000 habitants.